簡評美國保護舉報人的法律制度

　　1990年4月，美國馬薩諸塞州洛根國際機場的入境檢查員格耶(PhiUip A.Geyer)向當地機構的區域負責人科布(chades T.Cobb)提交了一份備忘錄，指出機場的年度工作計劃違背了機場的實際運營狀況，并與當地某項法律相抵觸。該備忘錄還有格耶十一位同事的共同簽名。1991年9月。格耶就遭到了機場高層人物的隱性報復。他們以工作不稱職、逾越職權等借口解雇了格耶。格耶隨即向有關部門提起了控訴，根據《舉報者保護法》(Whistleblower Protection Act)賦予的權利，他重新回到了原來的工作崗位。
　　自20世紀70年代以來。美國一直重視以法律來保護舉報人權利。1989年實施的《舉報者保護法》，是第一部保護舉報人免遭隱性打擊報復的專門立法。該法的保護對象限于內部舉報人，且僅針對報復性人事處分這類隱性打擊報復行為。
　　
　　一、美國舉報人保護制度的產生和發展
　　
　　(一)保護舉報人立法的開端：《欺詐聲明法》
　　美國聯邦政府鼓勵公私部門內部員工舉報雇主或管理者弊端行為的立法，可回溯至1963年《欺詐聲明法》(False Claims Act)，該法以物質獎勵手段鼓勵內部員工舉報。規定向政府報告欺詐行為的舉報人能夠得到經濟補償。但是，該法并沒有對舉報人提供保護措施。所以，舉報人自己必須在工作安全和勝訴獲得的利益之間作出取舍。
　　
　　(二)保護舉報人制度框架的構建：《公務員制度改革法》
　　1978年美國通過了《公務員制度改革法》(CivilService Reform Act)，該法第8條、第9條明確規定禁止對檢舉揭發政府浪費、欺詐和濫用權力行為的公務員進行報復性人事行為。為了保護舉報人，《公務員制度改革法》還在聯邦公務員權利救濟兼懲戒機關——功績制度保護委員會(Merit Systems Protection Board)下設特別調查辦公室(the Office of Special Counsel)，受理對依法舉報的公務員實施報復性人事處分的申訴，負責調查相關事宜，并向功績制度保護委員會起訴。該法明確禁止打擊報復舉報人行為，并設立了專門的救濟機構，為1989年《舉報者保護法》的制定奠定了基礎。
　　
　　(三)保護舉報人制度的專門立法：《舉報者保護法》
　　1989年美國頒布了保護舉報人的專門立法《舉報者保護法》，對舉報人權利保護相關問題作出了系統的規定。該法對1978年《公務員制度改革法》作出了重大修改。例如在組織建制上，讓特別調查辦公室脫離功績制度保護委員會，成為聯邦政府中的獨立機構；在救濟手段上，建立“個人訴訟權”(Individual Right of Action)機制，規定因舉報受到人事報復的公務員對特別調查辦公室決定不服，仍有權向功績制度保護委員會提出申訴，進而向聯邦巡回上訴法院提起控訴。
　　《舉報者保護法》體現了美國聯邦政府保護舉報人的堅定決心，取得了一定的成效。在該法實施后的三年里。發現政府弊端并進行揭發的聯邦工作人員人數增加了20％，同樣受到救濟和保護的人數也增加了13％。
　　
　　二、美國舉報人保護制度對“報復性人事行為”的界定
　　
　　美國《舉報者保護法》的保護對象僅為“內部舉報人”，即聯邦政府公務員、離職公務員或公職應征者；保護方式是禁止對舉報人實施報復性人事行為。界定“報復性人事處分”行為，需考慮以下幾個方面的因素。
　　
　　(一)有受保護的舉報行為
　　該法所定義的“舉報”，是指內部舉報人就法律特別禁止揭發范圍以外事項，基于合理確信的證據，將違反法律、重大管理不當、重大浪費公共資金、濫權或對公眾健康及安全造成重大危害的信息予以揭發的行為。受保護的揭發內容，只限于揭發政府的弊端，不包括私人的弊端，且必須是被隱藏或尚未被公開的信息。
　　在拉里訴內政部(Larry Meuwissen v.Department 0fInterior)一案中，內政部聽證與申訴辦公室行政法官拉里認為其前任行政法官在審理博普里(Beaupre)繼承案中法律理解有誤，造成誤判。他向上級報告了前任行政法官的審判錯誤，并在審理史密斯(Smith)繼承一案中，拒絕遵循錯誤的先例。然而，上級主管部門不僅推翻了拉里的判決。還將其辭退。拉里認為他被辭退與他的舉報行為有關，應當獲得《舉報者保護法》的救濟。但是，主審法官卻認為拉里揭發的對象是前任行政法官的錯誤判決，該判決內容早已公開，即使拉里指出它存在錯誤，也不能因此獲得《舉報者保護法》的保護，因為拉里并沒有披露政府任何不為人知的弊端行為。法官進而認為，《舉報者保護法》的立法目的在于鼓勵聯邦工作人員發現并揭露政府隱蔽的貪污腐化等行為，該法并沒有鼓勵聯邦工作人員揭發信息已經完全公開的判決內容，即使它有誤，糾正它最有效的途徑也是上訴或者申訴，而非舉報。
　　《舉報者保護法》的目的在于根除真正的弊端，保護檢舉真正違反法律的公務員，而不在于鼓勵公務員舉報一些具有爭議、細微及疏忽的失誤。在愛德華訴財政部(Edward G.Langer V.Department of the Treasury)一案中判決充分體現了這種立法精神。作為國稅局地方助理顧問的愛德華曾經三次檢舉國稅局內部“粉色信封”的管理安全問題。他認為，國稅局通常用“粉色信封”向檢察官郵寄機密級的大陪審團文件資料。這些本應直接寄給檢察官本人的信件常常被寄給其助理。極易導致機密信息的外泄。愛德華主張他的檢舉行為屬于《舉報者保護法》的保護范圍。但是愛德華的訴求沒能得到法官的認同和支持。法官認為愛德華沒有具體證據證明某個特定的檢察官助理不適當地打開了這些“粉色信封”，獲知了這些機密信息，并且法官還認為愛德華檢舉的弊端僅僅是國稅局機構運作中的一些小失誤、小疏忽，針對聯邦政府提出的一般性的批評，以及一些疏忽、細微、有欠具體而且沒有涉及任何特定人員、地點、情節的檢舉揭發，都不能成為《舉報者保護法》的保護對象。
　　
　　(二)存在報復性人事處分
　　建立善治政府、保護公共利益，是保護舉報人的政策目標。因此，《舉報者保護法》所定義的報復性人事處分，并不以對舉報人權益有重大影響為限，只要是：(1)任命；(2)升遷；(3)不利處分、或其他紀律或矯正處分；(4)工作指派、調職、或重新指派職務；(5)復職；(6)恢復權利；(7)再雇傭；(8)績效考評；(9)關于工資、福利、獎勵的決定、或關于可以合理預期能帶來任命、升遷、績效考評等機會的教育、培訓的決定；(10)命令為精神醫學檢測的決定；(11)其他職責、責任、或工作條件之重大改變等人事行為均可構成。
　　在威廉姆訴農業部(William E.Willis V.DepartmentofAgriculture)一案中。盡管因舉報而遭到報復的威廉姆受到的僅僅是提早不到兩個月退休的“小懲罰”，但是他的主張仍獲得了法官的認可，其所受到的報復性人事處分行為也依法得到了糾正。
　　
　　(三)舉報與報復性人事處分之間具有因果關系
　　1989年《舉報者保護法》為了減輕公務員的舉證負擔，改變過去對舉報行為與報復性人事處分之間“實質因素”的認定標準，開始采用“促成因素”(ContributingFactor)標準。即不要求公務員舉證主管有明確的報復意圖，只要人事處分是“因為”(Becanse of)受保護的舉報行為引起就可以了。如果公務員用“優勢證據”(Preponderance Evidence)證明舉報是促使機關主管作出人事處分的“因素之一”，就滿足了公務員的舉證責任。而聯邦政府若要采取相同的人事處分，必須有明確且令人確信的證據支持其會對沒有進行檢舉揭發但有相似情形的公務員采取相似的人事處分。
　　從“實質因素”到“促成因素”。這一舉證責任的重大變化，可以從佛萊德里克訴司法部(Fredefick R.Marano V.Department of Justice)一案的審理中窺見一斑。1990年1月，聯邦緝毒局常駐紐約州奧爾巴尼市辦公室刑事探員佛萊德里克向上級舉報其所在機構兩位主要負責人存在重大管理不當行為。根據舉報線索。前來調查的司法部特派員梅克文(McVane)很快便查明了案件真相，不負責任的機構主要負責人分別被給予了調職和降職處分。但是，隨著調查的深入，梅克文發現，由于主要負責人長期以來的嚴重瀆職，佛萊德里克已經成為該機構實際上的“掌舵人”，負責辦公室所有事務。為了徹底理清奧爾巴尼市辦公室混亂的人事關系，為新任負責人順利接手掃清障礙，他建議司法部將佛萊德里克調離原來的崗位。不久，人事決定下達，佛萊德里克被調至常駐紐約市辦公室。沮喪不已的佛萊德里克提出申訴，但是功績制度保護委員會初審、復審的行政法官都認為。對于佛萊德里克的人事決定，不是出于報復目的，而是基于奧爾巴尼市辦公室復雜的人事狀況做出的，佛萊德里克不屬于《舉報者保護法》保護下的“舉報人”。佛萊德里克不服，繼而向聯邦巡回上訴法院起訴，審理該案的法官卻認為，雖然佛萊德里克沒能證明主管機關的報復意圖，但是他的檢舉揭發行為的確引起了梅克文的調查活動。而根據調查結論及梅克文的建議，主管機關才作出了調職的人事決定。佛萊德里克的檢舉行為與主管機關的人事處分存在著“解不開”的鏈接關系，前者是引發后者的“因素之一”。因此，兩者之間的因果關系，符合《舉報者保護法》上“促成因素”標準，佛萊德里克的訴訟請求應當予以支持。
　　
　　三、美國專門保護舉報人的機構和救濟程序
　　
　　依據《舉報者保護法》，履行保護救濟舉報人職責的機構是特別調查辦公室和功績制度保護委員會。兩個機構相互獨立、分工協作，前者負責受理申訴、調查取證和提起訴訟；后者負責審查申訴，并作出相應的矯正處分(Corrective Action)或紀律處分(Discipline Actionla
　　美國舉報人保護機制是通過公權力的積極協助，對抗政府在人事行政領域內的濫權行為。這就要求履行協助職責的公權力必須保持高度的獨立性、客觀性和公正性。為此，美國立法部門對兩個機構的設置、成員組成、任職期限和免職規定等方面做出了種種限制。例如兩個機構均設在國會下，其成員均須通過總統提名、經參議院同意后任命，兩個機構享有較大自主權，有獨立的預算和辦公室等。
　　因舉報而受報復的公務員的申訴途徑，要根據報復性人事處分是否屬于功績制度保護委員會申訴管轄權的范圍來決定。如果屬其管轄，聯邦政府工作人員可以選擇直接向其提出申訴：也可選擇先向特別調查辦公室提出申訴，不服者。再依據個人訴訟權向其請求救濟。如果不屬于其管轄，舉報人則只能向特別調查辦公室提出申訴，不服者，再依據個人訴訟權向其請求救濟。若聯邦政府工作人員對功績制度保護委員會初審結論不服，可要求其本部復審；再不服者，可向聯邦巡回上訴法院申訴，或者不經復審直接向聯邦巡回上訴法院申訴。尋求司法保護。
　　
　　四、美國舉報人保護制度對我國的啟示
　　
　　《舉報者保護法》給予可遭受報復性人事處分侵害的舉報人全方位的救濟和保護。但在我國，目前不但沒有專門保護舉報人的立法，而且僅有的法律規定也過于原則，難以具體適用。例如我國刑法第254條報復陷害罪，雖然規定了對“濫用職權、假公濟私”報復陷害舉報人的國家機關工作人員要追究刑事責任，但如何認定“濫用職權、假公濟私”行為，或者有哪些具體表現形式，法律并沒有明確規定，也沒有相應司法解釋，實踐中難以具體操作。《中央紀律檢查委員會監察部關于保護檢舉、控告人的規定》、《最高人民檢察院關于保護公民舉報權利的規定》和《人民檢察院舉報工作規定》等相關規定也較為空泛，沒有明確禁止隱性打擊報復舉報人的行為。致使大量受此侵害的舉報人被排除在法律救濟的大門之外。
　　筆者認為，要構建完善的舉報人保護體系，必須明確將禁止隱性打擊報復行為納入法律保護范疇，借鑒先進國家的立法經驗，制定專門的舉報人保護法，特別對隱性打擊報復的行為要件、救濟途徑等相關內容進行系統規定，為舉報人提供切實可行的法律保護。
　　
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