中國面臨照料福利的挑戰

　　中國目前占主導地位的照料福利范式還是以家庭為主要的資金和服務提供者，輔之以市場化的照料服務的供給。中國的照料福利是二元化的。隨著中國面對的老齡化的挑戰，新的照料福利范式正在出現，特別是在發達地區和大城市。在兒童照料中，非家庭的服務提供者的作用比老齡照料更明顯。
　　在全世界，隨著人類面臨著有史以來最大規模的老齡化挑戰，代際之間的利益分配第一次成為社會福利制度變化的推動力量?！罢樟细＠弊鳛樯鐣＠囊粋€新范疇，日益引起學術界和政策關注。在中國，隨著社會經濟的高速度發展，人口出生率的急速下降和老齡化加速，既定的照料福利范式面臨挑戰。
　　
　　補救性的社會福利
　　
　　在中國，社會福利制度在本質上是補救性的。強調家庭倫理的儒家文化和強調國家補救作用的意識形態，塑造了中國的社會福利制度。在社會福利的各項供給中，照料一直被認為主要是家庭的責任，家庭為老年人、殘疾人和兒童提供支持和照料。這種支持和照料責任在代際之間通過約定俗成的規則傳遞(如“養兒防老”等)，并被寫進了國家憲法。國家只有在家庭完全無法提供照料的時候，才直接對少數孤寡鰥獨人口提供照料。在這種福利提供中，強調不增加國家負擔，盡量依靠家庭解決個人遇到的問題。一般家庭，當自己力量不足的時候，往往在市場上尋找補充的照料來源，如使用保姆和市場化的服務機構提供的照料。不過，在計劃經濟時代，因為婦女大量參加工作，大的國有和集團所有制單位提供低收費的兒童照料服務。農村集體也為下地勞動的婦女提供某種形式的日間照料，但是，這些服務在市場化的改革之后顯著衰落了。住家庭之外，市場在提供照料服務方面有明顯的作用。
　　城鄉不同的市場化途徑。中國的社會福利制度，建立在城鄉分割的戶籍制度的基礎之上。因為照料領域，由國家提供的照料，主要是通過各種養老院、福利院等機構免費提供給孤寡鰥獨等沒有家庭可以依靠的人。對廣大人群，國家供給的部分有限，城鄉差距不像其他福利領域(如養老保險)那樣有巨大的差別。但是，由收入、生活水平、生活方式和市場環境決定的差異，仍然是巨大的。這最明顯的反映在兒童照料范式的變化過程中。在兒童照料的領域，隨著國家和集體雇主為女職工子女提供的照料服務的萎縮，市場化的供給逐漸增加。同時，隨著大量的農民工進城工作，把兒童留在鄉村的家庭中由老齡的父母照料，在照料領域產生了中國大陸特有的現象：城市家庭使用農村來的移民工人為照料者；而農村因為年輕的父母外出打工，把兒童留在老家由父母照料，隔代家庭的照料方式增加，對失能老年人的照料不足，家庭的照料負擔實際上大大加重了。
　　國家的作用：對市場化的管理。在老年照料領域，隨著老年人口、失能老年人口絕對數的增加和對照料的需要增加，各種形式的照料方式都在發展，包括國有養老院，市場提供的各種養老服務(營利和非營利性的)，基于社區的養老照料服務等等。下述原則是政府確定的未來的照料范式：“發展養老服務業要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系。要建立公開、平等、規范的養老服務業準入制度，積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式興辦養老服務業，鼓勵社會資金以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式興辦養老服務業?！?br/>　　
　　中國的人口結構及其對照料福利的影響
　　
　　中國的人口結構趨勢。未來對中國照料范式轉變影響最大的四個人口趨勢是：第一，人口的老齡化：指一個國家或地區在一個時期內老年人口(60歲及以上)在總人口中的相對比例不斷上升的現象和過程。根據葉1國第五次人口普查結果，2000年10月31日，全國60歲及以上的老年人口比例達到10.2％。2001年底，65歲及以上人口占總人口比重為7.1％，標志著中國進入人口老齡化國家的行列。截止到2008年，中國60歲及以上人口達1.5989億，占總人口的12％，其中65歲及以上人口為1.0956億，占總人口的8.3％，成為世界上老年人口最多的國家，60歲及以上老年人口占全球60歲及以上人口的1／5。
　　
　　第二，撫養比的變化：即勞動人口和非勞動人口之間比率的變化：撫養比有兩個方面：一、老年撫養比，即65歲以上人口占總人口比例；二、總撫養比，即勞動適齡人口和非勞動適齡人口之間的比例。勞動適齡人口和非勞動適齡人口之問的比例，從逐漸減少到逐漸增加。在過去的幾十年中，勞動適齡人口的撫養壓力在逐年降低。計劃生育政策減少了兒童的數量，而上世紀50年代迅速增加的人口現在還處于勞動年齡。所以，直到2013年，中國的總撫養比將達到最低水平38.8％，這就意味著100個勞動力人口僅僅負擔39個非勞動力人口。在2013年以后，撫養比才會重新上升。
　　第三，人口從鄉村向城市流動的影響。根據2005年的人口普查結果，中國有大約1.3億流動人口。由于人口流動的主體是勞動人口從鄉村流向城市，非勞動力的人口一般被留在鄉村，使鄉村人口的老齡化比城市到來的更早，也是鄉村比城市更早面對照料資源不足的問題。
　　
　　人口趨勢對中國的照料模式的影響。從老齡和兒童照料福利兩個方面討論，這些影響反映在四個方面：
　　
　　第一，雖然中國的人口變化趨勢表明，中國未來必將面對巨大的照料需要的挑戰。但是，就目前的情況來看，從1980年以來，中國的人口撫養比逐年下降，目前處于撫養比最低的時期。家庭和社會都有照料老年人和兒童所需要的充裕人力。因此，家庭尚可負擔照料責任，同時，很多家庭也有經濟實力在市場上追求更高質量的照料。這成為照料市場化發展的基礎。在這個過程中，從1990-2007年，中國的女性勞動力市場參與率從1990年的73.2％，下降到2007年的70.6％。這也增加了家庭照料的人力資源。
　　
　　第二，城鄉出現了不同的家庭照料范式。由于人口從農村向城市流動，婦女在異地參加工作，全部照料責任仍然由家庭負擔。低廉的工資和限制農民工進城的政策，使移民家庭無力在城市撫育兒童和照料老人，把兒童留在農村，由祖父母撫育，造成了城鄉不同的家庭照料范式。
　　
　　第三，少數中心城市出現了家庭和國家照料責任重新劃分的趨勢。在下個10年到20年，對老年和兒童照料的需要都將快速增加，同時伴隨著中國勞動力成本的上升，照料成本也將攀升。這種現象已經在經濟最發達的地區出現了。中國經濟的迅速發展，給了中國地方政府，特別是發達地區的政府充裕的財力，可以在照料領域承擔更多的責任。這些地區，政府開始在老齡照料方面承擔更多的責任。
　　
　　第四，行業管理的挑戰：農村人口向城市流動，為城市照料工作的市場化提供了大量的充裕的人力資源。低廉的照料成本，使城市人口無需政府介入，也可以負擔照料責任市場化的代價。因此，照料提供的市場化在城市里發展順利。政府面臨的主要問題是對市場化的照料進行行業規范和質量監督。這個方面政府面臨著巨大的壓力和挑戰。地方政府正在服務籌資和提供方面承擔更多的責任。政府的作用很明顯的集中在制定政策和委托服務方面。
　　
　　中國的老齡照料福利
　　
　　主流照料模式。一、照料地點：居住安排的變化。根據中國老齡科學研究中心的中國城鄉老年人調查，從2000-2006年，中國老年人的居住安排發生了如下變化：老年人獨居、只與配偶同住、與子女同住以及與其他人同住的比例增大，而三代同住和隔代同住的比例則下降了。其中老年人三代同住的比例變化最大，由2000年的39.7％降至2006年的36.0％，下降了4個百分點。這說明雖然三代同住目前仍然是中國老年人最主要的居住安排，但是與上個世紀的老年人居住安排數據相比，中國老年人與子女、孫輩一起生活的傳統居住方式正在逐漸減少。這種居住方式的變化，對老年人的照料安排會產生比較大的影響。
　　城鄉對比數據顯示，中國農村老年人的三代同住、與子女同住和獨居的比例高于城市老年人，而只與配偶同住、隔代同住、與其他人同住的比例則低于城市老年人。2006年、2000年調查數據顯示，農村老年人三代同住的比例分別比城市老年人高11.6％和16.9％。這與農村老年人沒有養老保障、需更多地依靠子女養老有關。農村老年人獨居的比例較高，只與配偶同住的比例較低，與中國城鄉老年人在婚姻狀況上的差異有關。以2006年調查數據為例，中國農村老年人有配偶的比例為73.6％，低于城市老年人8個百分點。
　　二、充裕的家庭照料資源。在中國，家庭是老年人照顧的主要服務提供者。中國老齡科學研究中心2006年全國調查數據顯示，在家庭中，需要并且得到照料的老年人共有1267萬人，占需要照料者的95.8％(城市為93.0％，農村為96.6％)。在照料資源方面，由于高速度的經濟增長和人口紅利，中國正處于人力資源和物質資源最充裕的一個階段。2006年，每名需要照料服務的老年人平均有4.5子女和4.4名女婿和兒媳可以為他們提供照料。
　　三、照料文化。中國有依靠家庭對老年人提供照料的傳統。老年人也更傾向于在家庭和社區中安度晚年。從2000-2006年，這個觀念沒有很大的變化。當家庭的照料資源不足的時候，城市人口會從市場上尋找幫助，雇傭保姆做一些照料工作。但是，在總人口中，所占比重是低的。在2000年的調查中，只有不到4％的城市家庭雇傭保姆或者小時工。2006年的調查中，這個數據沒有提供。
　　
　　中國老年人的照料方式。根據2006年的調查，對老年人的照料方式，仍然是以家庭為主。在家庭中，兒子和兒媳提供了主要的照料服務。雇傭保姆和小時工的城市居民，2000年為3.4％，2006年增加到6.6％。
　　中國老年人2000年、2006年照料方式的變化(％)
　　政府的照料責任。在照料方面，政府的主要作用是補救性的，主要對鰥寡孤獨等人群提供機構內養護，也提供一定的社區為基礎的照料。中國老年人服務機構的發展情況如表2所示。
　　
　　
　　一、老年福利機構的數量增長。截至2009年底，全國各類老年福利機構38060個，床位266.2萬張，收養各類人員210.9萬人。其中：城市養老服務機構5291個，床位49.3萬張，年末收養老年人32.3萬人；農村養老服務機構31286個，床位208.8萬張，年末收養老年人173.0萬人；光榮院1401個，床位6.7萬張，年末收養老年人4.6萬人；榮譽軍人康復醫院47個，床位0.8萬張，年末收養老年人0.4萬人；復員軍人療養院35個，床位0.6萬張，年術收養老年人0.4萬人。
　　
　　二、服務遞送的市場化。在中央政府制定了鼓勵補貼老年照料的政策之后，各地，特別是發達地區，政府對老年人服務都有一定的資金支持。同時，在服務遞送方面，市場化已經是大勢所趨。由于資金充裕，中國地方政府正在老齡服務方面承擔起更多的責任，提供更多的服務。其中，支持居家養老服務，是各地政府的一個重要舉措。但是，這些地方性的服務發展是不平衡的，有些地區(如北京)，剛剛有政策，正在試行的過程中。有的地方發展比較早(如上海)。有的地方尚無具體的政策。
　　在老齡照料福利方面，傳統的以家庭為中心的照料仍然占據主導。市場在服務提供方面發揮的作用越來越大。雖然政府的作用還是補救性的，但是，新的原則已經確定。政府將在規則制定、服務質量的監控方面發揮更多的作用，也會提供一定的經費。
　　
　　中國的兒童照料福利和教育
　　
　　在2006年，中國有3.6億兒童，其中，學齡前(0～5歲)兒童數大約為1.03億。本節討論的兒童照料和教育指學齡前兒童的照料和教育，以及國家為0～18歲的、照料者缺失的兒童提供的照料和教育服務。
　　在中國補救性的兒童福利制度中，家庭對兒童提供照料。同時，政府通過財政全額撥款的事業單位，為少數沒有家庭照料的兒童，包括被遺棄兒童和流浪兒童，提供照料服務。但是，由于社會政策缺少對家庭的保護和支持，在大量的農村人口向城市流動的過程中，兒童必須生活在父母照料長期缺失的環境中，由祖父母或者親屬提供對父母照料的替代性養護。本節從三個方面討論中國的兒童照料福利：第一，國有兒童福利機構的經費和服務方式的多元化；第二，中國學前照料和教育的多元供給；第三，父母照料缺失的農村留守兒童。
　　國有兒童福利機構的經費和服務方式的多元化。截至2009年底，全國各類收養性單位共收養兒童11.5萬人，在中國的全部兒童中，只占不到0.03％。全國獨立兒童福利機構303個，床位4.4萬張。除此之外，截至2009年底，全國有流浪兒童救助保護中心116個，床位0.4萬張。全年救助城市生活無著的流浪乞討未成年人14.5萬人次。這些機構提供的服務，理論上由國家財政的全額撥款來支持。但是，在實際上，從資金來源看，國有兒童福利機構的資金來源已經多元化了，有的國有兒童福利機構，50％以上的資金已經來自社會捐贈，而非國家財政。從照料提供的方式看，國有兒童福利機構除了直接對兒童提供以機構內的照料，也通過與寄養家庭簽訂合同，支付費用，購買由寄養家庭提供的照料服務。
　　
　　中國學前照料和教育的多元供給。中國兒童主要在家庭里得到照顧。家庭成員，父母、祖父母等為兒童提供照顧。在家庭之外，政府、雇主舉辦的以及社會上營利和非營利的學前班、幼兒園等，為兒童提供早期的照料服務。表3是根據教育部網站提供的統計數據計算的、由不同的供給者提供給0～5歲的兒童的學前照料和教育服務。
　　按照聯合國教科文組織2007年《全民教育全球監測報告》公布的數字，2004年全球幼兒教育毛入園率為37％，其中有3／4的國家達到了75％以上，中國為36％。2007年，中國幼兒教育毛入園率達到42％。比2004年增長了6％。
　　在得到學前教育的兒童中，56％從政府舉辦的各種學前教育機構或小學附設的學前班中得到教育，8％從社區舉辦的各種學前照料和機構中得到照料和教育。同時，還有36％的兒童得到市場提供的照料服務和教育?？紤]到即使在政府舉辦的各種學前照料和教育機構中，由于這個部分的教育不是基礎教育，國家不承擔經費責任，家長必須根據教育質量繳納多少不等的費用，以及還有大量的、不能達到政府注冊標準的學前照料機構存在，學前教育的市場化模式非常明顯。
　　家庭照料缺失的留守兒童。對中國以家庭為主的照料模式影響最大的，是人口從農村向城市的流動。根據2005年全國1％人口抽樣調查的抽樣數據推斷，估計中國進城務工的農村勞動力約1.3億人。全國農村留守兒童約5800萬人，其中14周歲以下的農村留守兒童約4000多萬人。和2000年相比，2005年的農村留守兒童規模增長十分迅速。在全部農村兒童中，留守兒童的比例達28.29％，平均每四個農村兒童中就有一個多留守兒童。其中，五周歲以下的幼童大約1566萬人。占全部留守兒童的27％。大量的兒童由祖父母和親屬照料，是發展中的國家獨特的照料范式。
　　
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　　本文的研究可以得到下面的幾個結論：第一，中國目前占主導地位的照料福利范式還是以家庭為主要的資金和服務提供者，輔之以市場化的照料服務的供給。政府提供的照料福利(資助和服務)僅僅限于失去家庭的鰥寡孤獨的人群。在兒童的照料福利和教育方面，政府對56％的兒童提供了服務。但是，大部分的經費責任還是由家庭承擔的。第二，中國的照料福利是二元化的。雖然城市人口得到了充分的照料資源，但忽視進城農民工家庭照料需要的社會政策，減少了農村居民可以利用的照料資源，削弱了家庭提供照料福利的能力。1／4的農村兒童得不到父母的充分照料，對中國照料文化的未來發展的消極影響不可低估。第三，隨著中國面對的老齡化的挑戰，新的照料福利范式正在出現，特別是在發達地區和大城市。第四，就老齡照料和兒童照料比較而言，兒童照料中，非家庭的服務提供者的作用比老齡照料更明顯。因為，老齡照料主要是生活和身體照料。對兒童照料來說，不僅是生活或身體照料，更是兒童教育和社會化的一個重要部分，是對未來的投資，家庭對家庭之外的兒童照料使用的更多不足為奇。(作者為北京師范大學教授、澳大利亞新南威爾士大學社會政策研究中心高級研究