對金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的法律思考

　　[摘要]在美國開始實(shí)行70多年來力度最大的一次金融監(jiān)管改革之時(shí)，我國金融監(jiān)管改革的步伐也正快速邁進(jìn)，但專家對于我國應(yīng)選擇何種金融監(jiān)管模式各執(zhí)一詞。通過分析我國金融業(yè)對統(tǒng)合監(jiān)管模式選擇的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，借此提出在我國建立金融統(tǒng)合監(jiān)管模式的立法建議。
　　[關(guān)鍵詞]金融統(tǒng)合監(jiān)管混業(yè)經(jīng)營金融監(jiān)管改革監(jiān)管模式
　　
　　隨著我國金融改革的深入以及對外開放步伐的加快，我國經(jīng)濟(jì)融人世界經(jīng)濟(jì)的程度越來越深，金融與外界的聯(lián)系越來越緊密，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢日益凸顯，并帶來了跨市場、跨系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞的隱患。從長遠(yuǎn)來看，混業(yè)經(jīng)營將是世界金融業(yè)發(fā)展的必然趨勢，因此，金融監(jiān)管模式也將逐步朝著囊括銀行、證券、保險(xiǎn)等多個(gè)金融部門統(tǒng)合監(jiān)管的方向邁進(jìn)。
　　所謂金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式是將金融業(yè)作為相互聯(lián)系的整體進(jìn)行統(tǒng)一的、綜合的監(jiān)管，把對銀行、證券、保險(xiǎn)等金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)均交由單一的、職權(quán)配置充分的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。二十世紀(jì)末以來，在全球范圍內(nèi)金融、資本市場統(tǒng)合法和金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的誕生，使全球金融監(jiān)管法律制度進(jìn)入一個(gè)全新的時(shí)代。
　　
　　我國建立金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
　　
　　全球金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營到混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢。1929-1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，作為危機(jī)的產(chǎn)物，美國率先--在全球建立了“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融體制，并通過了著名的《格拉斯—蒂格爾法》，其基本思想是分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，于是以《格拉斯一斯蒂格爾法》為基礎(chǔ)的美國分業(yè)監(jiān)管體制開始確立。從上個(gè)世紀(jì)七八十年代以來，隨著金融自由化浪潮的興起，原來“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融體制逐漸受到了沖擊，以至于“混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管”的金融體制取而代之而逐漸成為主導(dǎo)全球的金融體制。
　　所謂金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營是指商業(yè)銀行及其它金融企業(yè)以科學(xué)的組織方式在貨幣和資本市場進(jìn)行多業(yè)務(wù)、多品種、多方式的交叉經(jīng)營和服務(wù)的總稱。
　　隨著金融自由化趨勢的不斷發(fā)展，分業(yè)經(jīng)營的金融業(yè)之間的競爭越來越激烈，難以適應(yīng)市場的發(fā)展，金融業(yè)開始從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營不斷轉(zhuǎn)變，金融混業(yè)經(jīng)營已成為世界金融發(fā)展的大趨勢，也是我國金融改革的最終目標(biāo)之一。
　　我國現(xiàn)有金融監(jiān)管模式存在不足。目前，我國的金融監(jiān)管體制是分業(yè)監(jiān)管的模式，實(shí)行所謂的“一行三會”的監(jiān)管格局，即中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會以及中國保監(jiān)會為主的金融監(jiān)管框架。在這種監(jiān)管模式下，各個(gè)金融監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)缺乏嚴(yán)格的界定，相互間缺乏協(xié)調(diào)，從而降低了整個(gè)金融監(jiān)管的效率。
　　雖然在上述的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立了聯(lián)系會議制度，但是該制度僅僅局限于溝通信息，信息共享機(jī)制不完善，強(qiáng)制約束力不強(qiáng)，缺乏法律予以認(rèn)可的并且行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。在這種情況下，各個(gè)金融監(jiān)管部門以各自的部門劃分標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行監(jiān)管，勢必會出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，加劇金融創(chuàng)新中的道德風(fēng)險(xiǎn)，并且各監(jiān)管部門會為了本部門的利益而忽略了金融業(yè)的整體競爭力的提高。因此，我國的分業(yè)監(jiān)管體制不能適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢，取而代之的是金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式，它能夠減少監(jiān)管交叉和重復(fù)，簡化監(jiān)管過程，能夠有效地避免在分業(yè)監(jiān)管中因監(jiān)管權(quán)限紛爭所致的低效問題。
　　金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式已成歷史潮流。為了適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢，世界各國正不斷探索由分業(yè)監(jiān)管模式向統(tǒng)合監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變的金融監(jiān)管改革。挪威(1986)、加拿大(1987)、丹麥(1988)、瑞典(1991)等國家相繼成立了在中央銀行之外的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)④。美國雖然在實(shí)行混業(yè)經(jīng)營體制后并沒有立即對原來的分散監(jiān)管體制進(jìn)行改革，但是近年來尤其是奧巴馬政府最近提出的金融監(jiān)管改革方案正在逐漸改變這種情況，美國的金融監(jiān)管體制改革方向是逐漸向以英國為代表的混業(yè)集中金融監(jiān)管體制靠攏。
　　
　　對我國建立金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的法律思考
　　
　　金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式反映了當(dāng)代發(fā)達(dá)金融服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和發(fā)展需求，盡快建立統(tǒng)一有效的統(tǒng)合監(jiān)管模式已是當(dāng)務(wù)之急。因此，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢和建立金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的迫切需求為我國金融監(jiān)管法制改革帶來了巨大的挑戰(zhàn)。筆者在根據(jù)我國金融市場的國情以及借鑒其他國家金融監(jiān)管法制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為構(gòu)建和完善我國金融統(tǒng)合監(jiān)管立法提出幾點(diǎn)建議：
　　建立并完善金融統(tǒng)合監(jiān)管法律制度體系。近年來，我國為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和適應(yīng)全球的金融自由化，金融立法取得了巨大的進(jìn)展，相繼頒布了一系列金融法律法規(guī)，對維護(hù)我國金融市場的穩(wěn)定起到了積極作用。但是，隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，金融衍生產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新，我國亟需建立一套相對完備的金融統(tǒng)合監(jiān)管法律體系。
　　因此，我國應(yīng)該在借鑒歐美、日韓等國在金融監(jiān)管法制改革的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國金融市場體系的現(xiàn)狀以及特點(diǎn)，在現(xiàn)有的《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等金融法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行金融法律的整合，制定一部覆蓋面較廣、內(nèi)容較綜合的《金融服務(wù)法》或《金融商品發(fā)行與交易法》，對我國金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的探索提供法律依據(jù)。立法應(yīng)當(dāng)明確金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)對金融投資者的保護(hù)，提高金融風(fēng)險(xiǎn)防范能力，為金融統(tǒng)合監(jiān)管鋪平道路。
　　為了配合金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管法律體系的構(gòu)建，我國還應(yīng)逐步推出《金融控股公司法》、《金融衍生產(chǎn)品法》、《資產(chǎn)證券化法》等多部法律，加強(qiáng)對金融控股公司的監(jiān)管，為規(guī)范化、制度化的金融監(jiān)管提供法律基礎(chǔ)。同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化對相關(guān)金融法律法規(guī)適時(shí)進(jìn)行修改和完善，制定有關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則，增加金融統(tǒng)合監(jiān)管法律的可操作性和針對性，形成從市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營、風(fēng)險(xiǎn)控制到市場退出的全方位監(jiān)管，全面改革我國金融市場的監(jiān)管格局，逐步建立我國金融統(tǒng)合監(jiān)管法律制度體系。
　　金融統(tǒng)合監(jiān)管法應(yīng)擴(kuò)大對金融投資商品的范圍。隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，金融衍生產(chǎn)品的創(chuàng)新不斷多樣化，金融機(jī)構(gòu)對于新生的金融衍生產(chǎn)品的監(jiān)管界線日益模糊，現(xiàn)有法律對金融投資商品的列舉式的定義已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今金融自由化的快速發(fā)展。因此，在新制定的金融統(tǒng)合監(jiān)管法中，應(yīng)當(dāng)引入“金融投資商品”的概念作為金融統(tǒng)合立法的基礎(chǔ)，將“有價(jià)證券”的概念擴(kuò)展為“金融投資商品”，這樣可以最大限度地將具有投資性的金融商品、投資服務(wù)作為金融統(tǒng)合立法的規(guī)制對象，避免產(chǎn)生法律的真空地帶，達(dá)到充分全面保護(hù)投資者的目的。
　　金融統(tǒng)合監(jiān)管法最大特征之一就是極大地?cái)U(kuò)大了有價(jià)證券的范圍，甚至試圖對金融投資商品做出概括性定義。因此，我國金融統(tǒng)合立法在對于投資公司可以經(jīng)營的金融投資商品種類方面上的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從一貫采取的列舉主義向兼容并包主義轉(zhuǎn)換，擴(kuò)大對金融投資商品定義的范圍。
　　在此方面，我國可以仿照其它國家采用兼容并包主義的方式對金融投資商品做出統(tǒng)一的界定。例如韓國的《資本市場統(tǒng)合法》將金融投資商品區(qū)分為證券和金融衍生品兩類，同時(shí)按照法律性質(zhì)的不同將證券進(jìn)行分類，這種界定方法可以盡可能地使法律覆蓋對金融投資商品的界定范圍，防止出現(xiàn)由于法律規(guī)定上的空白而產(chǎn)生金融投資商品監(jiān)管上的疏漏，有利于保護(hù)金融消費(fèi)者的利益，值得我國借鑒。
　　金融統(tǒng)合監(jiān)管法應(yīng)加強(qiáng)對金融消費(fèi)者利益的保護(hù)。隨著我國金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國金融消費(fèi)者群體不斷壯大，金融消費(fèi)者的利益保護(hù)問題日益突出，同時(shí)對金融消費(fèi)者利益保護(hù)的相關(guān)立法并不健全，對金融消費(fèi)者利益保護(hù)的監(jiān)管制度也并不完善，而對金融消費(fèi)者利益的保護(hù)對構(gòu)建我國完善的金融市場有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義，因此建立金融消費(fèi)者利益的保護(hù)制度已是當(dāng)務(wù)之急。
　　對于建立健全我國金融消費(fèi)者保護(hù)制度，筆者提出以下建議：一是完善金融消費(fèi)者保護(hù)立法，明晰金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)，進(jìn)一步完善信息披露制度，保護(hù)金融消費(fèi)者的知情權(quán)；二是建構(gòu)多層次的金融消費(fèi)者保護(hù)組織，使其在金融消費(fèi)者教育、金融消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)提示、處理金融消費(fèi)者投訴等方面發(fā)揮積極作用；三是強(qiáng)化金融監(jiān)管者投訴處理功能，可以考慮在各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)信訪工作的基礎(chǔ)上，增設(shè)專門的消費(fèi)者投訴受理部門，對金融消費(fèi)者的投訴信息進(jìn)行歸類并加以分析，為規(guī)章政策的制定提供參考，使消費(fèi)者的意見受到重視⑧；四是加強(qiáng)金融消費(fèi)者的投資教育，金融機(jī)構(gòu)以及金融消費(fèi)者保護(hù)組織應(yīng)當(dāng)定期對消費(fèi)者開展金融知識講座，增強(qiáng)金融消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)意識，提高金融消費(fèi)者防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。(作者單位：天津財(cái)經(jīng)大