城中村改造問題初探

　　
　　【摘要】城中村改造存在改造難度大、管理難度大、普遍受益難度大等問題。對城中村的改造，需要采取綜合治理的模式來實現經濟管理體制、社會文化、政治政策以及物質形態空間的完善。要從城中村物質形態空間方面考慮，根據城中村的區位、類型以及區域規劃的要求，分別對待。
　　
　　【關鍵詞】城中村改造綜合治理
　　
　　城市的發展與擴張是城中村形成的主要外部推動力，尤其是迅速發展的外生型城市化過程造成了土地供給的有限與城市用地無限擴張的矛盾，導致農村耕地逐漸減少，傳統農業的比重日趨變小，甚至消失，但仍然還是保留“村建制”，實行村行政管理，城中村現象由此而生。
　　西安市城中村改造工作從2002年開始，經過幾年探索和實踐，形成了“政府主導、市場運作、整村拆除、安置優先、有形無形改造并重”的工作思路。城中村改造主要采用村集體自行開發、開發商主導和政府主導的城中村改造這三種模式。目前，西安市由村集體自行開發的城中村改造項目不多，碑林區北沙坡村、蓮湖區五一村都率先進行了嘗試。高新、曲江和浐灞新區，由于政府權屬相對獨立、行政力度較大等因素，大多實行政府主導的城中村改造模式。大多數城中村采取開發商主導的改造模式，這也是西安市城中村改造的主要模式。
　　西安市城中村改造存在的主要問題
　　高昂的社會成本，改造難度大。城中村改造是一項復雜的社會改造工程，牽涉到集體所有土地依法轉為國有土地、村民委員會改制成為居民委員會、農民戶口轉為城市居民戶口、集體經濟的資產轉制成為股份制企業、農民房屋產權的確認和拆遷補償、農民進城以后的就業、農民子女上學和養老社會福利保險等各個方面的問題，除了需要耗費巨額的資金成本，還需投入巨大的社會成本。在西安市的城中村改造中，巨大的社會成本基本是以“誰改造、誰承擔”的方式進行的。在開發商主導的城中村改造中，由于高昂的社會成本，安置住宅區的容積率會高出一般城市規劃的控制范圍。在政府主導的城中村改造項目中，為了降低開發成本，一些必要的配套設施（如天然氣、集中供暖等）都沒有采用。對于開發商主導的城中村改造項目來說，其“拆遷—安置房建設—回遷—開發項目建設—銷售”持續的周期比一般的開發項目長，不僅導致開發項目進展緩慢，影響銷售和資金回籠，而且導致購房者在購房時難以獲得銀行貸款，對開發商和客戶均造成影響。
　　內部群體分化明顯，管理難度大。城中村改制帶來的農民市民化不僅僅指城市生活方式的滲透和市民權利的獲得，還有一些難以解決的現實問題。首先，城中村村民日益“邊緣化”。由于村民在短時間內難以快速完成由農民角色向市民角色的轉換，使得他們的身份介于農民與市民之間，成為邊緣人。其次，城中村村民面臨城市生活適應的“角色不清”。農民失去土地后，面臨著向市民角色的轉換，而由于農民與市民之間的巨大差異，農村生活與城市生活之間的巨大不同，使得城中村村民的城市適應性不強，在向市民角色的轉移過程中面臨著許多困難。城中村管理方面面臨的另一個難題就是內部群體分化明顯，管理難度大。這突出表現在：原住村民和外來流動人口混居一處，原住村民在村社內部形成了相對封閉的利益集體，外來人口作為現代城市文化和傳統農村文化之間的邊緣群體，既難以獲取歸屬感和認同感，也缺乏政治權利和社會公正，常常游離在社區管理之外，從而形成了城中村管理的“兩張皮”現象。由于城中村的特殊區位與外來人口的特殊身份，使得當地管理機構對外來人口的管理不足，而村委會等機構則更不愿介入。這些因素共同作用的結果是：城中村不僅未能納入到城市現有的管理體系，反而演化成為管理體系的“真空地帶”，治安環境差，社會問題眾多。
　　拆遷安置沒有統一標準，普遍受益難度大。
　　首先，征地補償標準不合理，具體表現在以下幾點：第一，征地的補償費標準過低。即使新修訂的《土地管理法》提高了原有補償的倍數，在很多地方仍然無法從根本上保證被征地農民的生活水平不因土地征用而下降。第二，征地的補償費測算方法不科學。按照法律規定，征地補償費是按照土地被征用前三年平均年產值的若干倍來測算的，但是由于土地利用方式、種植方式、市場情況、區域差異等條件的不確定性，這種測算方法難以準確地反映被征用土地的本質特性。第三，對土地所有權的補償缺乏依據。征地的過程是土地所有權轉移的過程，因此，在市場經濟條件下如何評估所有權的價格，并以此為依據確定征地補償費，是征地實踐中急需解決的重大問題。
　　其次，拆遷補償與安置補償辦法與標準不統一。西安市政府2007年9月17日出臺的《西安市城中村改造管理辦法》第三十七條規定，城中村改造拆遷補償安置以房屋產權登記載明的面積和性質作為補償安置依據。也就是說，村民的住宅，不論作為何種用途，都應該按照住宅來進行補償。但是，在實際操作過程中往往是以現有的用途進行補償的。例如，村民住宅一層作為營業用房的，在補償過程中按照商業用房的估價進行補償；村民住宅用于旅館的，則按照旅館的估價進行補償等。產權的不明晰造成補償辦法與標準的混亂，增加了補償的費用。第三十八條：城中村房屋拆遷實行產權調換和貨幣補償兩種補償安置方式。……實行產權調換的，以轉戶前城中村在冊戶籍人口為依據，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結合房屋產權面積進行安置。但是，在很多城中村改造當中，所采用的安置辦法是：村民住宅1～2層拆一還一，3層以上按重置價補償；村集體及村民個人營業用房1～2層拆一還一，3層以上按營業用房進行補償。由于產權的不明晰，造成拆遷費用、補償金額等的差異。這些安置標準和措施，在實際操作過程中每個村都有所差異，往往造成村集體與政府部門的討價還價，村民對村集體及政府的不信任。
　　第三，違章建筑面積大，拆遷補償金額高，拆遷安置辦法不夠完善。由于城中村建設的無序，致使拆遷補償與安置的金額巨大。城中村人員構成復雜，村規民約較多，在拆遷安置中，往往只考慮到原住村民、居民（已經農轉居）、對于戶口在村中的現役軍人、在校學生、服刑人員、戶口尚未遷出的出嫁女以及一些祖遺戶的安置補償，沒有涉及到在外職工的安置補償，使得拆遷補償沒有在公平、公正的前提下進行。
　　簡單的拆舊建新，解決遺留問題難度大。首先，城中村改造成功與否最關鍵的問題是村民失去土地、出租屋之后沒有了穩定的收入來源和集體分紅，生活來源如何解決。據了解，西安市只有高新區的一些城中村在改造中對村民進行了再就業培訓。在村民就業方面，僅有年輕村民能夠獲得物業保潔員、保安、物業管理員等工作。大部分村民的就業還是需要自己解決。其次，西安市目前的城中村改造工作，對城中村采取只“拆”不“治”的辦法。工作重點都放在整村拆除、全面改造上，并沒有將城中村的綜合整治作為城中村改造工作的重要一環。第三，對外來人口居住問題并未妥善解決。城中村存在并發展的一個誘因在于市場對城中村出租屋的需求。因此，在城中村改造過程中，除了解決好原住村民的居住問題之外，應該更多關注外來低收入人口的居住問題。在監管不利的情況下，由于利益的驅動，這些城中村村民建房熱情的高漲，會導致新的城中村出現。
　　對西安市城中村改造的建議
　　城中村的改造，不能是簡單的拆舊建新過程，需要采取綜合治理的模式來實現經濟管理體制、社會文化、政治政策以及物質形態空間的完善。從城中村物質形態空間方面來考慮，根據城中村的區位、類型以及區域規劃的要求，分別對待。
　　對于那些仍在發展的城中村，在改善居住環境，綜合治理的基礎上，一方面要引導，一方面要限制，既不能讓農民盲目投資建房，也不能任憑村莊自由發展，必須制定科學合理的規劃設計方案；政府從宏觀上引導村民組織成立類似住宅合作社的形式的組織，實行合作經濟，政府以一定的政策優惠，以一定的基礎設施投資來幫助村民，按照事先制定好的規劃和標準進行開發建設。
　　對于那些能夠優化城市土地使用功能，為經濟結構調整開辟了新的發展空間，促進城市整體增值的城中村，在條件成熟時，采取開發帶動、房改帶動、市政帶動等方式，抓住時機，加快城市建設步伐，逐步完善城市功能，實現城市的有機更新，不斷增強城市競爭力，促進城市可持續發展。
　　對于那些區位沒有特殊優勢，從城市社會經濟、景觀環境、市政建設等方面出發，作大范圍的、整體性的徹底改造的迫切性不明顯的城中村，目前應以環境控制為主，通過對其物質性整合與改善，優化現有的物質環境和居住條件，不僅使依附城中村而生的流動人口的一些社會環境問題得到有效引導與控制，還可以緩解城市政府應對目前即將到來的快速城市化而產生的城市棘手問題——提供城市流動人口適當的住房問題。因此，如何既讓外來人口能承受的低廉的房租維持下去，又能使村莊的環境健康發展，進行適宜的環境改造成為近期有效的辦法。
　　此外，在政策實施方面的建議包括以下幾點：第一，完善土地征用制度，保障農民的合法權益；第二，健全培訓機制，提升農民就業技能；第三，完善社會保障機制，解除農民后顧之憂；第四，創新安置模式，解決農民發展問題；第五，加快廉租房建設，解決流動人口的居住問題。（作者分別為西安建筑科技大學建筑學院教授、博導；西安建筑科技大學建筑學院博士研究生）