基層黨內(nèi)民主建設(shè)問(wèn)題探究

　　
　　【摘要】村民自治設(shè)計(jì)之初就存在一個(gè)邏輯困境：“村支部—村委會(huì)”的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和法律權(quán)威的協(xié)調(diào)問(wèn)題。為了解決這一問(wèn)題，“一肩挑”的模式應(yīng)運(yùn)而生，但是，這種模式存在著一些學(xué)理和實(shí)踐上的局限性。發(fā)展基層黨內(nèi)民主可以從多個(gè)角度補(bǔ)救村民自治的邏輯困境。
　　
　　村民自治作為我國(guó)基層自治的主要形式之一，經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展，已經(jīng)成為廣大農(nóng)村地區(qū)最重要的政治發(fā)展模式，其發(fā)展?fàn)顩r的好壞直接關(guān)系到黨和政府執(zhí)政的合法性。但是這種為了解放農(nóng)民政治積極性的自治形式，在設(shè)計(jì)的機(jī)理上卻存在一個(gè)天然的矛盾，即自治組織的法律權(quán)威和基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的協(xié)調(diào)問(wèn)題。在自治解放出來(lái)的政治活力逐漸退去時(shí)，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)成為制約村民自治發(fā)展的瓶頸。探索這一困境的破解之道還要求解于基層黨組織。基層黨組織要想用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)統(tǒng)御村民選舉的法律權(quán)威，就必須接受民意的洗禮，在民主的舞臺(tái)上找到自身的合法地位，這就要求我們發(fā)展黨內(nèi)民主。
　　村民自治的邏輯困境
　　1980年廣西宜山縣果作村村民委員會(huì)成立，成為我國(guó)村民自治的初創(chuàng)村。村民自治作為一種制度安排，是村民們自發(fā)選舉產(chǎn)生自己的代理人管理自我事務(wù)的組織形式，具有強(qiáng)大的民主生命力，國(guó)家也很認(rèn)同這種組織形式。1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的頒布，標(biāo)志著村民自治在全國(guó)范圍推開(kāi)。國(guó)家的這種積極推進(jìn)的態(tài)度大大出乎一些國(guó)外學(xué)者的預(yù)料。分析農(nóng)村中的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村中真正的權(quán)力中心是村黨支部，而不是其他任何社會(huì)組織或者利益團(tuán)體。
　　國(guó)家對(duì)村民自治積極推進(jìn)，同時(shí)又通過(guò)黨組織在農(nóng)村政治體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)村民自治的發(fā)展。這樣一來(lái)，一個(gè)邏輯上的矛盾逐漸浮出水面：村民自治的核心應(yīng)該是自治權(quán)的保有和行使，這種行使應(yīng)該是不受干涉的，在受到侵犯之時(shí)也應(yīng)該有完善的權(quán)利救濟(jì)渠道，但是現(xiàn)實(shí)的體制安排又要求村民自治權(quán)接受基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。于是，村民的自治權(quán)和黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就發(fā)生了矛盾。這種矛盾的組織體現(xiàn)就是村支兩委的關(guān)系，即村委會(huì)和村黨支部的關(guān)系，這也成為困擾村民自治的一個(gè)核心問(wèn)題，它的解決與否直接關(guān)乎村民自治的民主成果能否保存下來(lái)。
　　“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)選擇和學(xué)理剖析
　　所謂“一肩挑”，就是村委會(huì)主任和村黨支部書(shū)記由一個(gè)人兼任。這種模式很早以前就出現(xiàn)了，其代表就是廣東順德和山東威海，共同的做法都是由黨支部書(shū)記競(jìng)選成為村委會(huì)主任，或者吸納競(jìng)選成功的村委會(huì)主任進(jìn)入黨支部，從而實(shí)現(xiàn)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。作為解決村支兩委糾紛的一種模式，“一肩挑”從產(chǎn)生之時(shí)就被很多人頌揚(yáng)，認(rèn)為這種模式既解決了兩委的糾紛問(wèn)題，又堅(jiān)持了黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，而且沒(méi)有違背村民自治中民主選舉的原則；統(tǒng)一了主體，提高了辦事效率，能夠更好地執(zhí)行貫徹黨和國(guó)家的意志；減少了干部數(shù)量，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)等等。“2005年到2007年，北京市村級(jí)黨政‘一肩挑’的比例為38.9%，主任黨員比例為78.09%，村委會(huì)全體成員黨員比例為75.5%。相應(yīng)地，湖南省分別為62%，88%，72.1%；黑龍江省分別為25.38%，74.99%，63.62%；陜西省分別為9.01%，60.9%，49.54%。”①可見(jiàn)，“一肩挑”模式已經(jīng)成為解決村民自治中村支兩委關(guān)系的現(xiàn)實(shí)選擇了。但是現(xiàn)實(shí)選擇的結(jié)果并不都是完美的，“一肩挑”的模式存在著諸多學(xué)理和實(shí)踐上的局限性。
　　首當(dāng)其沖的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是無(wú)法避免利益沖突。雖然黨組織從根本上代表最廣大人民的根本利益，但是，現(xiàn)代政治學(xué)告訴我們，從上貫徹的意志和自下表達(dá)的意見(jiàn)總有發(fā)生沖突的可能，掩飾這種利益上的差別和矛盾是不利于問(wèn)題解決的。其次村民自治權(quán)也會(huì)被削弱。“一肩挑”模式從本質(zhì)上來(lái)講，是無(wú)奈的現(xiàn)實(shí)權(quán)衡的結(jié)果，它不是村民自治的進(jìn)步，而是倒退，因?yàn)檫@種安排直接構(gòu)成了對(duì)村民自治權(quán)的壓縮和削弱。村民自治設(shè)計(jì)的初衷是為了讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)四個(gè)民主：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，讓農(nóng)民當(dāng)家作主解決自己的問(wèn)題，這是適應(yīng)民主呼聲的選擇。
　　發(fā)展基層黨內(nèi)民主成為必然選擇
　　著眼于基層黨組織，我們看到，發(fā)展基層黨內(nèi)民主有助于從多角度補(bǔ)救村民自治的邏輯困境，最終推動(dòng)村民自治走上正確的發(fā)展軌道。
　　首先，發(fā)展基層黨內(nèi)民主有助于增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)地位，理順村民自治的治理格局。一邊是具有選舉合法性的村委會(huì)，一邊是權(quán)力和地位明顯處于領(lǐng)導(dǎo)地位的村支部。“由多數(shù)人選舉的村委會(huì)”要聽(tīng)“由少數(shù)人選舉的村支部”的領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有選舉的合法性，村支部在領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)的過(guò)程中就必然要面對(duì)質(zhì)疑和阻撓。發(fā)展基層黨組織的黨內(nèi)民主，讓基層黨組織接受更多黨內(nèi)外群眾的考驗(yàn)，有利于擴(kuò)大基層黨組織的群眾基礎(chǔ)，提升基層黨組織的合法性，增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力，改善基層黨組織和人民群眾的關(guān)系。須知人民的認(rèn)同是基層黨組織建立權(quán)威的基礎(chǔ)，而權(quán)威則是基層黨組織順利開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)工作的前提。在村民自治的治理格局中，村支部的領(lǐng)導(dǎo)是重要一環(huán)，現(xiàn)實(shí)中之所以出現(xiàn)許多村委會(huì)否定村支部的現(xiàn)象，主要是因?yàn)楦母镆潦迹逦瘯?huì)承載著選民的巨大期待，在選民心目中的地位超越了村支部。所以，要想理順村民自治的治理格局，就必須發(fā)展基層黨內(nèi)民主，經(jīng)受人民的認(rèn)同測(cè)試，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)地位。
　　其次，發(fā)展基層黨內(nèi)民主有助于完善授權(quán)機(jī)制，理順村民自治的權(quán)責(zé)體系。在組織體制運(yùn)作過(guò)程中，授權(quán)機(jī)制具有重要意義，任命制的授權(quán)機(jī)制決定了對(duì)上負(fù)責(zé)是不可違背的天然使命，選舉制的授權(quán)機(jī)制則宣判了背離選民利益必然走向衰落的命運(yùn)。在“村支部—村委會(huì)”二元治理格局下，不同的授權(quán)機(jī)制決定了，如果這兩個(gè)主體都完全踐行自身職責(zé)的話，沖突就極有可能發(fā)生。發(fā)展基層黨內(nèi)民主，要求基層黨組織改善自身內(nèi)部的決策機(jī)制，打破凡事都由書(shū)記說(shuō)了算的一言堂局面，營(yíng)造廣大黨員充分發(fā)表自我意見(jiàn)的多元表達(dá)和民主決策機(jī)制。將人民群眾的利益偏好和意見(jiàn)表達(dá)，通過(guò)每個(gè)黨員傳輸進(jìn)黨內(nèi)決策體系。這樣一來(lái)，政策輸出就不是單獨(dú)的上意了，也就能夠更好地滿足人民群眾的利益要求。所以，發(fā)展基層黨內(nèi)民主可以通過(guò)人民需求內(nèi)部化，解決授權(quán)機(jī)制不同導(dǎo)致的矛盾沖突。
　　基層黨內(nèi)民主的建設(shè)之路
　　最為核心的就是基層黨員選舉問(wèn)題。人民對(duì)于精英有著天然的認(rèn)同和服膺感，這種感覺(jué)不是空洞的，它具有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)——人民通常相信精英能夠帶來(lái)好的發(fā)展結(jié)果，能夠承擔(dān)起自己的信任。從這個(gè)角度來(lái)講，民主是一種精英選拔的機(jī)制，“某些人通過(guò)獲取人民選票而得到作出決定的權(quán)力”。②需要注意精英民主化和民主精英化是不一樣的，民主精英化的結(jié)果可能是民主衰退的表征，精英民主化則是民主的一種現(xiàn)實(shí)選擇。但是當(dāng)諸多的精英最終碰到一起進(jìn)行博弈時(shí)，民主的擇優(yōu)機(jī)制就會(huì)失靈，它體現(xiàn)的可能是多數(shù)力量的勝利，而與精英無(wú)關(guān)。這時(shí)的民主更多的是一種利益輸入和表達(dá)的機(jī)制。將黨員放在村民的選票之下，是基層黨內(nèi)民主建設(shè)的重要途徑。但是必須注意一點(diǎn)，村民選舉權(quán)的順利有效行使未必是民主的明證，只有當(dāng)村民們能夠?qū)⑺麄冞x舉上去的人合法合理地罷免，才是民主最好的明證。因?yàn)榛鶎拥倪x舉極容易被操縱，面對(duì)這種被操縱的選舉，人們就會(huì)有一種“被民主”的無(wú)奈，這種無(wú)奈會(huì)導(dǎo)致村民的民主能力受到傷害，民主心理受到挫傷，對(duì)民主失去信心。這是很可怕的，因?yàn)椴欢妹裰骰蛘卟恍湃蚊裰鞯拿癖娫诒l(fā)的時(shí)刻（不管這種爆發(fā)是大的革命式的爆發(fā)，還是小的群體事件式的爆發(fā)），往往會(huì)扮演暴民的角色。一個(gè)良善的政體是懂得培養(yǎng)公民對(duì)民主的信任感的。
　　最影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的就是基層黨組織體制設(shè)計(jì)問(wèn)題。“蘇共的這樣一組數(shù)字對(duì)比發(fā)人深省：它在有20萬(wàn)黨員時(shí)奪取了政權(quán)，在有200萬(wàn)黨員時(shí)打敗了希特勒，而在有2000萬(wàn)黨員時(shí)亡了黨”。③其中重要的原因就是喪失了良好的組織體系，上級(jí)黨組織無(wú)法有序指揮管理，基層黨組織無(wú)法發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。可見(jiàn)，沒(méi)有良好的組織體系和制度設(shè)計(jì)，所謂的黨內(nèi)民主將是危險(xiǎn)的東西，很有可能會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)的分裂和渙散。所以，建設(shè)基層黨內(nèi)民主，必須完善組織體制的設(shè)計(jì)。具體來(lái)講主要包括：村委會(huì)黨員代表常任制、村委會(huì)決策制度和黨內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。“代表大會(huì)常任制的最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。”④就黨內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制而言，首先，監(jiān)督制度體現(xiàn)為黨員權(quán)利行使的保障機(jī)制，監(jiān)督是黨員的重要權(quán)利；其次，監(jiān)督制度體現(xiàn)為黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的權(quán)力行使的獨(dú)立性；再次，監(jiān)督體現(xiàn)為監(jiān)督活動(dòng)的法規(guī)化和制度化；最后，監(jiān)督制度體現(xiàn)為人民意見(jiàn)的充分表達(dá)，這是發(fā)展基層黨內(nèi)民主的一些重要舉措。農(nóng)民群眾的監(jiān)督是農(nóng)村基層黨組織永葆生機(jī)的根本。（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際合作與交流處）
　　
　　注釋
　　①詹成付：《2005-2007年全國(guó)村民委員會(huì)選舉工作進(jìn)展報(bào)告》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2008年。
　　②[美]熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義和民主主義》，絳楓譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1979年，第337頁(yè)。
　　③劉京希：“黨內(nèi)民主與基層民主”，《青年思想家》，2004年第5期。
　　④李穎：《發(fā)展黨內(nèi)民主的思考和探索》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第167頁(yè)。