淺析我國礦產資源法律體系建設

　　
　　【摘要】目前，我國礦產資源在開發、利用和保護上存在著諸多問題與矛盾，相關法律還不夠完善。礦產資源法律體系的完善有助于這些矛盾的解決和各方利益的均衡。從我國礦法體系現狀出發，針對礦業權權屬問題，礦產資源開發管理中的法律沖突與銜接，以及創新礦產資源保護立法，提出切實可行的幾點建議。
　　
　　【關鍵詞】礦產資源法礦業權法律體系
　　
　　我國礦產資源法律體系現狀
　　礦產資源法律體系是國土資源法律體系的重要組成部分，是我國領域及管轄海域內礦產資源管理、勘查、開發利用、保護等方面法律規范的總稱。目前，中國已經建立了以《憲法》為基礎，以《礦產資源法》和相關法律法規為基本內容的礦產資源法律體系。1986年，《礦產資源法》的頒布施行標志著中國礦產資源管理步入了有法可依的軌道。自此，圍繞這部法律制定的礦產資源法規、規章和其他規范性文件，構成了我國礦產資源法律體系的基本框架。1996年，《礦產資源法》修正案頒布實施，這是我國礦法的第一次重要修改。1998年，國務院頒布了三部重要的行政法規，即《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，這三部重要法規對我國礦產資源勘查、開采和礦業權流轉制度的建立產生了積極影響。
　　我國礦產資源法律體系的主要內容
　　我國礦產資源法律體系主要包括以下幾種制度：
　　礦產資源國家所有權制度。與大多數國家一致，我國憲法明確規定“礦產資源屬于國家所有”。1996年修訂的《礦產資源法》強化了國家對礦產資源的所有權，明確規定國家為所有權的行使主體。
　　礦產資源有償使用制度。中國政府自1994年起對采礦權人征收礦產資源補償費，結束了無償開采礦產資源的歷史。自1998年起，中國開始對探礦權人、采礦權人收取探礦權使用費、采礦權使用費，國家出資勘查的則收取相應的探礦權價款、采礦權價款。
　　礦產資源登記管理制度。分為勘查區塊登記和開采登記，主要包含在《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》之中。同時，1998年的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》和2003年的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》也有部分內容涉及登記制度。
　　礦業權及其流轉制度。根據現行礦法和相關法規的規定，我國實行以勘查許可證為代表的探礦權制度和以采礦許可證為代表的采礦權制度。在市場經濟體制下，擁有財產權屬性的礦業權必然反映出商品性特征，需要通過流通來實現資源的最佳配置。我國礦法對探礦權和采礦權的轉讓有具體規定，“除規定情形外，探礦權、采礦權不允許進行轉讓，不得倒賣牟利”①。
　　我國礦產資源法律體系存在的問題分析
　　現行礦法體系和制度自實施以來，有力地維護了礦產資源國家所有權，規范了礦產勘查開發活動，促進了我國礦產資源的保護和合理利用。但現行礦法具有較多的計劃行政管理色彩和歷史局限性，無論在法律體系、法律實施還是法律效力方面都有許多不盡如人意之處，亟待完善。目前，我國礦業資源法律體系存在的問題主要有以下幾個方面：
　　礦業權取得和流轉的局限。盡管在修改之后，《礦產資源法》允許礦業權流轉，但礦業權的取得與流轉存在的種種限制依然導致礦業權流轉市場的交易萎縮，不能適應現代經濟生活。首先在礦業權上，我國人為地將礦業權分割為探礦權和采礦權，并且規定勘探企業在取得探礦權后，找到可供開采的礦產，并不能當然地取得采礦權，僅僅是給予探礦權人以優先采礦權。此外，《礦產資源法》明確禁止以盈利為目的的礦業權轉讓，這一帶有計劃經濟色彩的規定在實踐中無益于礦產資源的有效配置，使得整個礦業權市場一直處于“有場無市”的境地。
　　行政監督管理職權沖突?！兜V產資源法》的立法宗旨在于保障礦產資源的合理利用和良好的礦區生態環境，同時對礦業企業的日常生產生活進行監督管理。但由于種種原因，這些監督管理制度仍是粗線型的。首先，礦產資源管理政出多門，不分主次，各部門之間在權力配置上互相糾纏。法律缺陷導致部門職權不清，進而導致管理上的混亂。其次，許多礦產資源管理內容遺漏、職責空缺。例如在礦產資源開發利用過程中的環境防治與恢復問題上，地礦部門與環保部門各爭其主管權，但至今仍無相關法律規定出臺。
　　礦產資源保護法律亟待完善?，F有的《礦產資源法》、《環境保護法》、《土地管理法》和《土地復墾規定》中，對礦產資源開發利用中的環境保護和治理問題均提出了要求。但其中有關礦產資源保護的法律規定內容原則性強，缺乏操作性，屬于“軟法性”規范；各種環保要求多為號召性規定，對不履行義務者并無有效的制裁手段，往往是違法成本低，執法成本高，難以有效制止對環境的破壞?，F行的《環境保護法》以污染控制為重點，依然是末端控制為主，不注重源頭控制，對我國自然資源保護極為不利。
　　推動礦產資源法律體系建設的對策建議
　　我國現行的礦產資源法律制度，通過多年的建設和完善已經有了很大的進步和發展，但相比于礦產資源管理的客觀要求和國外先進的法律經驗，還存在著諸多問題。完善礦產資源法律體系，增強礦產資源法律依據具有重大戰略意義。以保障國家礦產資源戰略的制定和實施為目標，以保護和合理開發礦產資源為主線，加快礦產資源戰略立法，加強相關法律依據的建設，從法制方面提高礦產資源戰略的可操作性和保障程度。
　　明確《礦產資源法》在礦產資源方面的綜合性法律地位。發揮《礦產資源法》在資源管理方面的作用，做好《礦產資源法》、《能源法》、《煤炭法》等相關資源類法律的同步研究，探索建立與礦產資源法和單項資源法相銜接、普適性與操作性并重的綜合性自然資源法律體系。
　　推進礦產資源法及其配套法規修改。建立權屬明晰的礦產資源權屬法律制度，兼顧行政管理和民事法律責任，強調對礦業權的司法保護，為礦業權人的合法權益提供強有力的法律保障。健全礦業權流轉的法律制度，從法律層面明確增加礦業權轉讓的情形，簡化礦業權取得手續，從多方面促進礦業權市場高效運轉，充分發揮其資源配置的作用。注重制度創新和理論借鑒，加強經濟手段的運用，加強資源立法和執法工作的國際交流與合作。
　　統籌考慮《礦產資源法》與相關法律的合理銜接。做好《礦產資源法》與《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《農場土地承包法》、《行政許可法》等在礦業用地、行政審批、水資源有償使用等方面的銜接，確保礦產資源開發利用的高效協調管理。按照權責統一和管理高效的原則，統籌考慮《煤炭法》與《礦產資源法》的修改工作，協調處理各類礦業法律關系。建立煤炭行業準入制度，制定煤炭行業標準準入體系。遵循《循環經濟促進法》相關規定，通過規劃提高資源回采率和綜合利用率，發展礦產資源領域循環經濟，提高資源利用水平，加快資源利用方式轉變。
　　立法以明確各主體職責，建立各部門協調機制。要改革目前探礦權、采礦權審批過分集中，國務院和省級政府國土資源管理部門的管理方式。國務院國土資源管理部門應將管理重心轉移到政策研究、宏觀調控和監督管理方面，具體的審批發證登記工作應由基層國土資源主管部門辦理。同時，明確基層國土資源主管部門在礦產資源勘查、開采活動中實施監督管理的法律地位，明確各級國土資源管理部門實施監督檢查的主體資格、管轄范圍和權利職責。
　　依據各部門不同特性，按照權、責、利相一致的原則，建立分工明確、協作配合的部門協調機制。借鑒國外較成功的管理模式和經驗，以地質科學為基礎，依據《礦產資源法》、《水法》、《河道管理條例》等法律法規，科學配置礦泉水、地熱、河道砂礦等資源的管理，做好部門協調，實現礦產資源開發利用的優化配置。
　　加強礦產資源保護與綜合利用的立法，促進綠色礦業發展。以科學發展觀為指導，以建立資源節約型和環境友好型社會、堅持可持續發展為要求，健全礦產資源保護和綜合利用的法律法規，制定有利于促進低碳經濟和循環經濟發展的資源政策。
　　全面推行資源有償使用制度，它是建立資源開發良性經濟體制的最有效途徑。應以礦業權有償取得和合理的開發成本為核心，停止采礦權的無償出讓、轉讓、延續、變更，充分發揮市場對礦產資源優化配置的基礎性作用，不斷深化資源有償使用制度改革。進一步培育和規范礦業權市場，研究并制定相關措施以解決采礦權無償和有償取得的“雙軌制”問題，確保礦業權有償使用制度改革穩步推進，促進資源合理高效利用，不斷提高資源回采率②。
　　完善礦山環境恢復治理保證金制度，完善配套政策和法律，構建礦山環境恢復治理體系，考慮制定礦山環境恢復治理保證金條例。由于礦山環境的治理成本隨著市場經濟條件的變化而變化，應以礦山治理費用為基礎，以保證金的金額高于治理成本為原則，參考國內外經驗，制定合理的保證金收繳標準和收取方式③。（作者單位均為中國地質大學（北京）人文經管學院）
　　
　　注釋
　?、倮顟c保，孫豁然：“中國礦業法律體系現狀及分析”， 《經濟管理》，2008年第4期，第105～108頁。
　　②趙洋，劉建民：“我國礦業權法律制度問題研究”，《社會科學論壇》，2006年第9期，第34頁。
　?、蹚垵骸瓣P于完善我國礦山環境恢復治理保證金制度的思考”，《國土資源導刊》，2009年第4期，第89頁。