“高薪”能否養廉與治腐

　　【摘要】腐敗產生的根源是制度缺陷與道德墮落。“高薪”只能“養”廉，而不能“根治”腐敗。當下，我國應加強對公務員的行政倫理建設和信仰教育，著力打造精簡效能的政府，加快公務員工資收入貨幣化改革，嚴格落實公務員財產申報制度，以建立健全懲治和預防腐敗體系。
　　【關鍵詞】高薪養廉 困境 治腐 路徑
　　
　　改革開放以來，中國的經濟社會發展取得了舉世矚目的成就。但與此同時，政府官員腐敗現象也一直是廣大人民群眾乃至全社會關注的熱點問題。雖然我國黨政機關長期以來致力于腐敗問題的解決，陸續出臺了許多政策，如充分發揮紀檢監察機關和檢察反貪部門的作用，并成立了預防腐敗局等專門機構，但腐敗問題卻沒有從根本上得以解決。基于這樣的現狀，一些國內學者從國際的治腐經驗（尤以新加坡、香港等國家和地區為代表）出發，提出了“高薪養廉”的概念。那么，“高薪養廉”這一概念是否準確，是否具備可行性，其具體實踐是怎樣的，是否適應我國實際情況，值得我們深思。
　　
　　“高薪養廉”的概念分析
　　
　　從“高薪養廉”字面意義來看，“高薪”是手段，“廉”是目的，對象為國家公務員。“高薪養廉”，即對公務員實行較高的薪俸，使公務員不僅能保證基本的經濟物質需求，而且還能在此基礎上維持較高的生活消費水平，旨在最大程度上降低公務員因經濟因素而滋生腐敗行為的可能性，保持廉潔從政。
　　“高薪”是一個相對的概念。“沒有最高，只有更高”。一般認為，“高薪”應當是公務員相對于其他行業的平均薪金而得出的標準，達到社會平均工資的2～3倍①是比較合理的。“廉”在今天主要是指政府工作人員在履行其職能時不以權謀私，辦事公正廉潔。而“腐敗”成為了其當然的反義詞。也就是說，腐敗不僅僅是指貪污受賄，經濟上的清廉只是“廉”外延的一部分。此外，“高薪養廉”的對象是公務員。而在公務員的分類中，也存在著領導職務和非領導職務之分。“高薪養廉”，對這兩類群體的作用應該是有差別的。
　　
　　“高薪養廉”的實踐簡析——以新加坡為例
　　
　　作為世界上最清廉的國家之一，新加坡的治腐實踐無疑對我國的廉政建設具有重要的借鑒意義。早在1996年，《世界聯系》調查組對世界各國高級公共服務人員年薪的調查顯示，新加坡政府首長的年薪為812858美元，是調查中排名第二的日本政府首長年薪（395049美元）的2倍有余，是美國政府首長年薪（200000美元）的4倍。新加坡政府首長年薪比本國制造業雇員平均年薪多56倍，等于本國總裁平均年薪的2倍。②用新加坡人的話來講便是：“高薪養賢，厚祿養廉”。
　　特定的政策背景。20世紀50年代，新加坡腐敗現象嚴重；1960～1970年初期，文官職務吸引力不大，許多優秀人才不愿意加入文官隊伍或離開文官隊伍。因此，僅僅以重在責任和神圣使命的光環召喚人才參政，難以獲得真正的人才。從政策出臺的背景與環境可以看出，新加坡的“高薪養廉”政策并不單是為了治腐，更大程度上是為了吸納優秀人才加入到公務員隊伍中去。
　　系統的配套措施。看待任何事物，都不能脫離整體而只觀局部，否則就是“只見樹木，不見森林”。新加坡的治腐是一項系統工程。為使公務員對職務犯罪持不必、不想、不敢的態度，新加坡在高薪的基礎之上，還配置以道德教育、完善的法律規范和嚴厲的懲處機制來共同防腐和治腐。此外，新加坡國土面積小、人口數量少的國情也為高薪養廉政策得以推行提供了客觀條件。
　　
　　“高薪養廉”在我國的困境與局限
　　
　　“高薪”的困境。我國公務員隊伍的不斷膨脹使得短期內難以實現薪金的大幅度提升。政府人員冗雜、財力不濟，使得我國公務員隊伍的薪金從行業對比上處于中等層次。雖然目前公務員工資不算高，但是近些年來的“國考熱”有目共睹。從深層次原因來看，公務員之所以被人青睞，主要是公務員的福利保障機制較好。在目前體制之下，除去工資，公務員的各種獎金以及灰色收入已經成為其收入的重要部分，如果再加上公車使用等費用折合，公務員的實際收入是不菲的。因此，高薪在一定程度上已經成為了一種事實。
　　一、公務員的職位性質與高薪相悖。每一種職業都有其特定的社會功能和特點，公務員作為政府工作人員，理應具備強烈的社會責任感和服務意識。這也就決定了，公務員這個職務應該凸顯其政治性和社會性。正如李光耀曾經說：“如果想發財就去做商人，而不是成為政治家或國家官員。”二、公務員的分類，使得高薪所達到的效果不一。政務類和業務類公務員，由于其工作性質和權責劃分不同，他們對薪酬的滿意程度也不同。此外，高薪對于非領導序列公務員的行為影響較明顯，而對于領導序列公務員來講，由于其自身權力相對較大，薪金在同等標準情況下較難以滿足其需求。三、高薪政策在社會輿論壓力面前難以實行。當前我國正處于利益分化和社會矛盾突出的轉型時期，仇富、仇官思想廣泛存在。公務員的高薪會引起部分社會群體的怨氣，不利于社會公平的實現與社會秩序的穩定。
　　“養廉”的局限。一、高薪對經濟腐敗之外的其他腐敗形式的遏制效果是有限的。正如概念分析中，并不是所有的腐敗都以貪污受賄為單一類型，權權交易和權色交易等形式也較為普遍。后者不以物質利益的滿足為目的，而以公權力的濫用所帶來的其他利益的實現和自身需求的滿足為目的。在這種情況下，高薪在一定程度上反倒成為了腐敗的資本。二、高薪養廉難以限制巨貪。按照高薪養廉的定義和邏輯，原中國核工業集團公司原總經理康日新，原中共浙江省委原常委、省紀委原書記王華元，原廣東省政協原主席陳紹基等位高權重、高待遇的高級官員理應是清廉的，事實上卻貪得無厭。高薪、高待遇并未能遏止他們的貪欲，可見“高薪”的“養廉”作用是極其有限的。
　　
　　“高薪養廉”視角下我國治腐路徑的思考
　　
　　基于當前“高薪養廉”在我國的局限和困難，“高薪養廉”政策是難以實行的，但并不是說“高薪養廉”沒有任何可供參考的價值。高薪養廉，從經濟人假設角度來看，對治腐存在一定功用。公務員隊伍中，業務型的非領導序列公務員是政府工作人員的主體，權力的有限性在一定程度上也限制了其欲望的膨脹，因此，“高薪”對這一主體的治腐效果是較為明顯的。但從馬斯洛層次需要理論來看，對于較高層次的管理者（處于領導序列的公務員），高薪養廉的作用卻是有限的。一方面，從經濟方面的需要已經超過了“高薪”的范圍；另一方面，從其他方面的需要來看，作為高層次的領導者，其需要更多地表現在升遷、自我實現等方面。
　　中國的腐敗問題，究其根源無非是制度缺陷與道德墮落的產物。中國正處于一個轉型期，經濟體制改革殘留的問題與政治體制的不健全，存在法律、制度的漏洞。中國傳統的官本位以及落后的封建思想殘余也依舊影響到官場作風和公務員思想。依據里格斯對過渡型社會行政模式的特征分析，我國的行政模式也帶有著異質性、重疊性和形式主義等特點，容易產生腐敗和官僚主義。因此，在制度缺失與風氣不正的情況下，道德高尚的公務員也不能夠發揮有力的榜樣力量來影響全局；在道德墮落與思想腐化的情況下，再完善的制度也只能是空洞的，再好的政策其執行也是扭曲的。而要扭轉這種被動局面，必須在重建道德和創新制度上雙管齊下。
　　結合上述分析，顯然可見，反腐敗是一項系統的工程。“高薪養廉”沒有錯，但需要注意的是，它只是“養”廉，而不能“根治”腐敗。而且，任何一項措施，只有放在特定的時空之中才有討論的價值。這項舉措在中國討論已久，卻沒有完全實施，結合以上的靜態分析和高薪養廉在中國的實踐事實，可以承認的是，高薪養廉目前在中國的實施難度是很大的。它涉及到社會結構的變遷、收入分配的公平與社會穩定等多種重大問題。基于此，要進一步創造在中國實行高薪養廉政策的條件，必須圍繞建立健全懲治和預防腐敗體系，在以下五個方面下功夫：
　　首先，加強公務員的行政倫理建設和信仰教育。要增強其對公務員這一職業服務性和社會性的認識，堅持對人民負責的原則，端正其對金錢、財富的理解和認識，改善公務員隊伍的形象，降低高薪養廉實施的道德風險。其次，著力打造精簡效能的政府。在政治體制改革方面，要精簡機構，裁汰人員，壓縮公務員的隊伍。對公務員隊伍的規模要予以控制，在為減輕財政壓力的同時緩解社會輿論壓力，使公眾易于接受公務員加薪的事實。第三，加快公務員收入工資化、工資貨幣化改革。公務員所受的各種待遇和利益都要盡可能地以貨幣的形式來表現。第四，嚴格落實公務員財產申報制度。陽光是最有效的防腐劑，只有政務公開、公平透明，才能夠保證公眾對公務員隊伍的有效監督。第五，加大對職務犯罪的懲治力度。健全法律監督體系，對公務員的貪腐問題和職務犯罪予以嚴厲的懲戒，增加其貪腐的成本和代價，從而降低乃至杜絕貪腐的心理需要，增強“高薪養廉”的有效性。（作者單位：鄭州大學公共管理學院）
　　
　　注釋
　　①周芳，王力：“論高薪養廉”，《重慶交通學院學報（社科版）》，2006年第3期。
　　②呂元禮：“新加坡的‘高薪養廉’”，《特區展望》，2003年第2期。