城鄉一體化進程中鄉鎮政府責任研究

　　【摘要】改革開放以來，我國城鄉發展迅速，城鄉面貌發生巨大改變。但是，城鄉差距擴大、發展失衡問題日益突出。城鄉一體化作為新時期的一項重大決策，成為我國城鄉經濟社會發展的指導方針。鄉鎮政府是國家基層政權組織，在推進城鄉一體化進程中承擔著重要的責任。
　　【關鍵詞】城鄉一體化 鄉鎮政府 政府責任
　　
　　城鄉一體化進程中鄉鎮政府責任的厘定
　　
　　傳統意義下的鄉鎮政府責任。在建國初期，考慮到主客觀條件、國內外情況等因素，我國政府選擇了計劃經濟體制。計劃經濟體制是指由國家統一計劃調節國民經濟運行的經濟體制。這一時期，政府扮演著干預者的角色，通過行政手段來強制貫徹國家制定的指令性計劃以實現國民經濟的發展。政府控制著社會的各個領域，承擔著方方面面的責任。高度集中的計劃經濟體制促進了建國初期的國民經濟恢復和發展，初步建立起比較完整的工業體系，幫助新中國順利度過了經濟困難時期。但是，隨著經濟規模的擴大，逐步暴露出計劃經濟體制忽視價值規律和市場調節作用、片面強調計劃等弊端，阻礙了經濟建設的進一步發展。鄉鎮政府作為基層政權組織，在計劃經濟體制運行期間，其主要職責是執行國家的政策方針，落實上級政府做出的決定和命令，保證社會經濟生活平穩過渡和快速發展。
　　從改革開放至今，我國的經濟體制逐漸完成了從計劃到市場的轉變過程，社會主義市場經濟體制基本建立，并在不斷完善。市場經濟體制就是通過國家政權和法律對人與人之間的關系加以制約和規定，并由此調節市場對資源的配置和經濟運行。我國的社會主義市場經濟體制表現為公有制與民主法制的內在統一和經濟的計劃性。經濟體制的轉型必然帶來了政府職能的轉變，政府的角色也由干預者逐漸演變為服務者。這一時期，政府的目標就是按照精簡、統一、效能的要求，建立起適應社會主義市場經濟體制的職能體系。鄉鎮政府此時的角色定位于基層服務組織，職責的履行以服務監督、政策指導、宏觀調控為前提，全面促進當地經濟建設的發展。鄉鎮政府由以前的經濟建設型政府向公共服務型政府轉變，逐步建立起一個高效、透明、法制的責任政府。
　　城鄉一體化下的鄉鎮政府責任。城鄉一體化的戰略目標增加了鄉鎮政府的執政難度，給鄉鎮政府帶來新的挑戰，要求鄉鎮政府必須擔負起新的職責。在發展目標上，要把提高城鄉居民收入水平和生活質量、實現人的全面發展作為根本的出發點和落腳點，努力縮小工農差距、貧富差距、城鄉差距和地區差距，要讓農民和市民共享現代文明的成果。在發展方式上，要摒棄城鄉差別發展方式，實現農業農村現代化、工業化、市場化和城市化的同步發展，形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局。在發展體制上，要推進城鄉配套的綜合改革，徹底消除城鄉分割的二元經濟社會結構和各種制度障礙，賦予農民平等權利、發展機會和公平的國民待遇，建立起有利于城鄉一體化發展的新體制。在發展機制上，要改變以往農業支持工業、農村奉獻城市的單向發展機制，充分發揮城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，堅持工業反哺農業、城市帶動農村和多予少取放活的基本方針，形成以工促農、以城帶鄉的發展新機制，促進城鄉共同繁榮和進步。
　　在城鄉一體化進程中，鄉鎮政府直接面向廣大民眾，其職能的發揮既關系到民生問題，也關系到農村基層政府存在的合法性。但是，城鄉一體化作為我國一項新的2L+syLJ+JRXsC+bB9WH8zA==戰略決策，并無以往的經驗可以借鑒，各級政府都是在摸索中前進，往往是先建立試點，再逐步推廣開來。鄉鎮政府由于其所處的位置，決定了其在統籌城鄉發展、實現城鄉一體化的進程中，總會遇到各種各樣的問題，而這些問題是以前從未遇到過的，這就增加了解決問題的難度。在城鄉一體化這個背景下，鄉鎮政府除了承擔傳統意義上的責任，還要履行統籌城鄉發展的職責。同時，當鄉鎮機關及其工作人員違反法律規定的義務，違法行使職權時，還要承擔相應的法律后果。
　　
　　城鄉一體化進程中鄉鎮政府面臨的責任問題
　　
　　在推進城鄉一體化的進程中，鄉鎮政府首要的職責就是維護公民的基本權利，保障公民的權益不受侵害。但是，由于我國長期實行城鄉二元戶籍制度，使得城市人口擁有多方面的福利保障，享有較多的公民權利，而農村人口的權利卻被嚴重剝削，造成城鄉人口權利上的不平等。二元戶籍制度嚴重阻礙了社會的正常流動，導致我國城鄉社會發展的不平衡，是城鄉差別巨大的主要原因。
　　城鄉居民在身份上的不一致。我國從1958年開始確立城鄉二元戶籍制度，把居民分為城市人口和農村人口這兩種不同的身份。與身份相連的就是不同的權利和待遇，城市人口一出生就具有了城市戶口，享有醫療、衛生、教育等方面的福利，而農村的孩子一生下來就是農村戶口，與其身份相關的福利非常少。農村的孩子如果想改變身份，只有通過參軍、上大學等方式來實現，但對于大多數人而言，這樣的改變只是夢想。由于身份難以更改，以至于城鄉一體化后從農村轉移出來的人口無法在城鎮獲得合法的身份，不能與城鎮居民享有同等的社會待遇。
　　城鄉居民在就業上的不平等。《勞動法》第三條明確規定：“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利。”雖然勞動法規定了公民享有的這些權利，但在實際社會生活中，農民因其出身和戶口所在地而被區別對待。在就業機會上，因為學歷、知識結構、勞動技能等條件的限制，農民只能從事一些又臟又累、危險性大的工作。在就業待遇上，農民一般以臨時工或合同工的形式進入單位，往往是干的活最多，得到的報酬最低。同時，臨時工或合同工一般享受不到醫保、養老等福利待遇，當遇到工傷事故時也常常被用人單位一次性賠償了事。
　　城鄉居民在受教育上的不公正。《憲法》第四十六條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。《中華人民共和國教育法》第三十六條規定：“受教育者在入學、升學、就業等方面依法享有平等權利”。《憲法》和《教育法》都明確規定了我國公民在受教育上是權利平等的。然而，由于城鄉二元戶籍制度的存在，使得城鄉居民在受教育權利方面存在區別對待現象。城市教育所需要的教師工資和基礎設施等由國家財政提供保障，而農村教育所需要的人員工資和學校建設往往要由農民來籌集資金。在推進城鄉一體化的進程中，大量的農民進城務工，但其子女由于戶口的原因無法就讀城市里的學校，面臨著無校入學的窘境。
　　
　　城鄉一體化進程中鄉鎮政府解決責任問題的對策
　　
　　城鄉一體化是我國構建社會主義新農村的一項戰略措施，但是由于二元戶籍制度帶來的就業、教育、社會保障等一系列問題，嚴重阻礙了城鄉一體化的進程。因此，改革現行的城鄉二元戶籍制度勢在必行，鄉鎮政府在這一過程中，必須承擔起責任，推進改革深入進行。
　　明確戶籍的基本職能。推進城鄉二元戶籍制度的改革，必須要明確戶籍的基本職能。戶籍首先承擔著證明公民身份的職能。公民只有在身份明確的基礎之上，才具有相應的民事行為能力和權利能力，享有相應的權利參與各類社會活動。其次承擔著為政府配置勞動力資源和制定國民經濟發展規劃提供人口數據和相關基礎性資料的職能。鄉鎮政府在明確了戶籍的基本職能后，就要改變過去對城鎮人口的偏向性政策和對農業人口的歧視性條款和規定，逐步去除附加在戶籍上的其他職能。通過建立開放的社會保障制度，取消戶口帶來的特權，使不同類型的戶口只具有證明身份和統計數據的功能，還原戶口本來的面目，而不再代表不同的利益和社會階層，使城鄉居民真正實現身份上的完全一致。
　　建立城鄉統一的戶籍制度。由于城鄉二元戶籍制度把城鎮居民和農村居民分開管理，使城鄉居民在權利和福利待遇上有很大差別。統籌城鄉發展，就是要消除存在于城鄉居民間的差別，實現城鄉統一協調發展，使城鄉居民享受到一樣的權利和福利待遇。要建立城鄉統一的戶籍制度，就要求鄉鎮政府按行政區劃建立城鄉統一的居民戶口，健全城鄉統一的戶籍管理制度。有了城鄉統一的戶籍制度，鄉鎮政府在安排農民進城就業問題上，就可以合理配置勞動力資源，逐漸培育起平等競爭、城鄉一體化的勞動力就業市場，增強城鎮的綜合效益和整體競爭力。
　　健全城鄉戶口遷移制度。城鄉一體化的進程，使得大量農村人口涌入城鎮。然而，城鄉二元戶籍制度制約了人口的正常遷移。許多農民在城鎮工作了很多年，但由于戶籍制度的原因，使得戶口無法遷入當地，無法享受到與城鎮居民相同的福利待遇。農村剩余勞動力向城鎮轉移是社會發展的必然趨勢，但以往的戶口遷移制度控制太嚴，導致人口的遷移率長期停留在低水平，這樣很不利于人才的合理流動，從而也制約了城鎮本身的發展。因此，鄉鎮政府在城鄉一體化的進程中，應當準予務工、經商、投資、興辦實業、購買商品房的人員、有穩定職業或生活來源的人員，以及城鎮化發展所需要的各類人才在當地落戶，并根據本人意愿辦理城鎮常住戶口，促進城鄉一體化的快速發展。（作者單位：貴州大學法學院；本文系貴州大學研究生創新基金資助項目成果，項目編號：省研人文2010003）