走出“國進(jìn)民退”的認(rèn)識誤區(qū)

　　【摘要】對國有企業(yè)改革的性質(zhì)、目標(biāo)等方面的認(rèn)識誤區(qū)，導(dǎo)致了對生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域“國進(jìn)民退”現(xiàn)象的批評。通過對中外經(jīng)營性國有財產(chǎn)存在原因的比較分析可知，“國進(jìn)”是社會主義制度的必然要求，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常現(xiàn)象，也是社會主義公有制充滿活力的體現(xiàn)。同時，我們應(yīng)用法治規(guī)范“國進(jìn)民退”，讓“國進(jìn)”依法和公平進(jìn)行。
　　【關(guān)鍵詞】國進(jìn)民退 經(jīng)營性國有財產(chǎn) 誤區(qū) 立法建議
　　
　　最近，由于中糧入股蒙牛、民營日照鋼鐵公司與國有山東鋼鐵集團(tuán)的重組、房地產(chǎn)領(lǐng)域頻現(xiàn)央企地王身影，引起社會各界廣泛關(guān)注，并將此種現(xiàn)象稱之為“國（國有經(jīng)濟(jì)）進(jìn)民（私有經(jīng)濟(jì)）退”。輿論對此種現(xiàn)象的正當(dāng)性、合法性進(jìn)行了廣泛的討論。在討論中，意見戲劇性的出現(xiàn)了一邊倒的傾向，對目前正在出現(xiàn)的“國進(jìn)民退”基本的意見是持否定、不支持的態(tài)度。面對種種質(zhì)疑和批評，我們應(yīng)該如何看待“國進(jìn)民退”現(xiàn)象，就成為了不容回避的話題。
　　對“國進(jìn)民退”的批評，源自對國有企業(yè)改革的性質(zhì)、目標(biāo)等方面的認(rèn)識誤區(qū)
　　誤區(qū)之一：理論界將我國的國有企業(yè)與國外的國有企業(yè)等同。很多學(xué)者在論述我國國有企業(yè)存在的原因時，更多地強調(diào)我國國有企業(yè)與西方國家國有企業(yè)存在的原因相同的方面，即在市場經(jīng)濟(jì)條件下存在的市場失靈，強調(diào)民間企業(yè)仍然是國民經(jīng)濟(jì)的主體；強調(diào)國有經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)模式上就是向美歐日的國有企業(yè)管理模式靠攏；對國有企業(yè)存在的比重、存在的范圍都以國外為標(biāo)準(zhǔn)。①
　　誤區(qū)之二：國有企業(yè)改革就是“私有化”，把“私有化”作為拯救國有企業(yè)的唯一靈丹妙藥。其口號就是“所有權(quán)是繞不過去的。要突出一個賣字，抓好一個退字，樹立一個私字”。在實踐中，有的地方甚至提出：“什么時候把國有企業(yè)賣光了，什么時候改革就成功了。”②
　　誤區(qū)之三：國企改革就是“國退民進(jìn)”。“國（國有經(jīng)濟(jì)）退民（私有經(jīng)濟(jì)）進(jìn)”觀點認(rèn)為，“社會主義市場經(jīng)濟(jì)必須以民營經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)”，國有經(jīng)濟(jì)“只應(yīng)進(jìn)入那些非公有制經(jīng)濟(jì)不愿辦，無力辦和不能辦的領(lǐng)域”，在“公益部門和公共產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)展”；中國改革開放30年最大的成就就是讓國有資本逐漸退居幕后；也正是民營經(jīng)濟(jì)的快速崛起，才造就了今天中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮。在實踐中，有的地區(qū)不辨是非，把“退”作為國有經(jīng)濟(jì)改革的根本方針，提出“除少數(shù)大企業(yè)外，一律放開，原則上不再保留國有企業(yè)”。
　　誤區(qū)之四：國企改革就是國有企業(yè)要退出競爭性領(lǐng)域。此種觀點認(rèn)為，競爭性領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是民營企業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域。在競爭性行業(yè)中是不應(yīng)該存在國有企業(yè)的；從世界范圍看，這些行業(yè)主要是由私人投資。要一勞永逸地解決政府的運動員和裁判員身份問題，還是需要國有企業(yè)退出一般競爭性領(lǐng)域。③
　　誤區(qū)之五：國企改革就是國有企業(yè)退出盈利行業(yè)和贏利企業(yè)，不與民爭利，國有企業(yè)不能干賺錢的事。凡是民營企業(yè)愿意介入，而且有能力進(jìn)入的盈利行業(yè)和贏利企業(yè)，國有企業(yè)都應(yīng)當(dāng)退出，不能進(jìn)入。
　　誤區(qū)之六：國企改革是減少甚至不要政府干預(yù)的市場化過程。認(rèn)為減少甚至不要政府干預(yù)可以防止國有企業(yè)與民爭利或個別企業(yè)依靠政府進(jìn)行不正當(dāng)競爭，更好地發(fā)揮市場配置資源的作用。
　　對“國進(jìn)民退”的批評，正是受上述錯誤認(rèn)識所致。
　　“國進(jìn)”符合憲法的要求，符合國家的改革目的，也是社會主義公有制充滿活力的體現(xiàn)
　　我國的國有財產(chǎn)由國有公共管理性財產(chǎn)、國有公共服務(wù)性財產(chǎn)、國有經(jīng)營性財產(chǎn)和國有自然資源四個部分構(gòu)成，但我國社會主義公有制的物質(zhì)基礎(chǔ)，并不是通過國有財產(chǎn)的總量表現(xiàn)出來，而是通過國有經(jīng)營性財產(chǎn)的總量和質(zhì)量體現(xiàn)出來。在這個問題上，我們有幾個觀念必須樹立起來。
　　國有公共管理性財產(chǎn)、國有公共服務(wù)性財產(chǎn)和國有自然資源的存在不是社會主義和資本主義的區(qū)別。社會主義公有制的對象，并不是全社會的財產(chǎn)，也不是全部國有財產(chǎn)，而是國家所有的生產(chǎn)資料。④比如土地，最有決定意義的不是土地歸誰所有，而是誰在占有、使用、處分土地并享有其在生產(chǎn)過程中的收益。取得出賣資源的收入和享有對資源投入生產(chǎn)過程的收益具有完全不同的意義，國有的自然資源也不是所有制意義上的生產(chǎn)資料。因此，在統(tǒng)計中，我們將國有公共財產(chǎn)和國有自然資源的數(shù)量統(tǒng)計為國有經(jīng)濟(jì)的力量或者說國有資產(chǎn)的數(shù)量是錯誤的，是對社會主義公有制力量的夸大。
　　市場經(jīng)濟(jì)所固有的市場失靈需要國家對市場進(jìn)行干預(yù)是社會主義國家與資本主義國家國有經(jīng)營性財產(chǎn)存在原因的共性。⑤國家干預(yù)是資本主義國家和社會主義國家的職能相對于自然經(jīng)濟(jì)和簡單商品經(jīng)濟(jì)時代國家職能的擴(kuò)張和增加。因為這種原因存在的國有經(jīng)營性財產(chǎn)，其存在只能是一種市場機制的補充。這種補充地位決定了它存在的企業(yè)的數(shù)量和資產(chǎn)的規(guī)模，在國民經(jīng)濟(jì)中的比重應(yīng)當(dāng)較小、而不能取代私人資本的主體地位；其存在的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是私人資本沒有能力或不愿意進(jìn)入的行業(yè)和企業(yè)；經(jīng)營目的應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行政府政策，為國家干預(yù)服務(wù)，而不是以贏利為目的。但在我們國家，我們的國有經(jīng)營性財產(chǎn)不僅僅是以這樣的方式存在和發(fā)揮作用。
　　社會主義制度是我國國有經(jīng)營性財產(chǎn)存在原因不同于資本主義國家國有經(jīng)營性財產(chǎn)存在原因的特殊性，也是社會主義與資本主義、社會主義市場經(jīng)濟(jì)與資本主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)區(qū)別。憲法要求我國的國有資產(chǎn)必須在國民經(jīng)濟(jì)中居于主導(dǎo)地位，這種主導(dǎo)地位決定了我國國有資產(chǎn)在企業(yè)的數(shù)量上不一定比私人資本的數(shù)量多，但它的規(guī)模和比重肯定超過資本主義國家國有經(jīng)營性財產(chǎn)的比重和規(guī)模，其存在的比重和規(guī)模必須保證其社會主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作用的發(fā)揮，保證對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制力和共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。
　　用法治規(guī)范“國進(jìn)民退”，讓“國進(jìn)”依法和公平進(jìn)行
　　依法平等競爭，是無論在“國進(jìn)民退”，還是在“民進(jìn)國退”中都應(yīng)當(dāng)遵守的基本要求。這里就“國進(jìn)民退”中急需要用法治來規(guī)范的問題提幾點建議：
　　第一，無論在立法、執(zhí)法、還是在守法中，全社會特別是政府機關(guān)和國有經(jīng)營性財產(chǎn)的管理者和經(jīng)營者們，都應(yīng)當(dāng)樹立所有的市場主體（企業(yè)）的法律地位都是平等的，都應(yīng)當(dāng)有依法競爭的觀念。任何主體無法律之外的特權(quán)，任何經(jīng)營行為都必須合法地進(jìn)行，不得搞不正當(dāng)競爭和非法的限制競爭。那種認(rèn)為只有在競爭性領(lǐng)域才需要平等競爭、合法競爭的觀點是錯誤的，也是不合法的。
　　第二，取消國務(wù)院及地方政府和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會關(guān)于制定和發(fā)布有關(guān)經(jīng)營性國有財產(chǎn)管理的規(guī)范性文件的立法權(quán)，有關(guān)國有經(jīng)營性財產(chǎn)的立法權(quán)只能由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使。隨著國有經(jīng)營性財產(chǎn)管理體制的改革和公司制度的建立，我們傳統(tǒng)觀念中的國有企業(yè)和私有企業(yè)已經(jīng)不能正確反映現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)狀況。對現(xiàn)在的企業(yè)而言，我們對某個企業(yè)所能夠講的應(yīng)當(dāng)是該企業(yè)是國有資本獨資、控股還是參股或者說是私人資本獨資、控股還是參股。也就是說，所有的企業(yè)在市場活動中是不應(yīng)當(dāng)去區(qū)分其所有者的，也區(qū)分不了所有者；所有的企業(yè)在市場中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，不因為、也不應(yīng)當(dāng)因為其出資人的所有權(quán)性質(zhì)不同而不同。國務(wù)院制定的國有經(jīng)營性財產(chǎn)管理的規(guī)范應(yīng)當(dāng)只對受其委托的地方各級人民政府和各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會有約束力。因此應(yīng)當(dāng)取消國務(wù)院及地方政府關(guān)于國有經(jīng)營性財產(chǎn)管理的立法權(quán)。
　　第三，建立對政府抽象行政行為的司法審查制度。我們應(yīng)當(dāng)允許公民、企業(yè)、社會組織有權(quán)要求對政府的抽象行政行為進(jìn)行合憲法性和合法性司法審查，這樣，像山西省政府通過發(fā)行政命令要求民間資本退出煤礦的政府抽象行政行為是否合法才有法律的評價機制；如果違法才能得到糾正，政府的違法行為才能減少。
　　第四，在市場準(zhǔn)入方面，嚴(yán)格限制以出資人的身份進(jìn)行市場準(zhǔn)入限制的適用范圍。對壟斷行業(yè)，除極少數(shù)需要國有經(jīng)營性財產(chǎn)獨家壟斷的行業(yè)外，應(yīng)當(dāng)允許私人資本進(jìn)入。對這些行業(yè)，我們要限制的是從資產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營規(guī)模進(jìn)行準(zhǔn)入制度，而不是看出資人是國有還是私人。在現(xiàn)實生活中所謂的有些國有壟斷行業(yè)，并不是國有經(jīng)營性財產(chǎn)壟斷，至多只能是國有控股企業(yè)壟斷。
　　第五，在已經(jīng)形成的壟斷行業(yè)，必須嚴(yán)格地規(guī)范壟斷企業(yè)的行為。嚴(yán)格地適用《反壟斷法》預(yù)防和矯正扭曲市場競爭的行為，對壟斷企業(yè)違反反壟斷法的行為一定要嚴(yán)肅查處。最近出現(xiàn)的中國電信和中國網(wǎng)通進(jìn)行聯(lián)合沒有依法向有關(guān)部門申報，但有關(guān)部門遲遲不處理就是一種典型的不作為，就是對壟斷企業(yè)的袒護(hù)。
　　綜上所述，“國進(jìn)民退”和“國退民進(jìn)”都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常現(xiàn)象。“國進(jìn)”是對一段時間存在的單純“國退”的修正，也是憲法的必然要求和社會主義公有制生命力的體現(xiàn)。要實現(xiàn)國有經(jīng)營性財產(chǎn)和私人資本的平等競爭，我們必須對我們的法律制度進(jìn)行完善和發(fā)展。（作者分別為宜賓學(xué)院法學(xué)系副教授；四川大學(xué)副教授）
　　
　　注釋
　　①張翰，張明之，王維：《從經(jīng)營國有企業(yè)到管理國有資產(chǎn)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年。
　　②宋寒：“質(zhì)疑國退民進(jìn)論”，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》，2002年第6期。
　　③毛程蓮：《國有資產(chǎn)管理學(xué)》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年，第357頁。
　　④曹之虎：“對馬克思所有制理論的系統(tǒng)研究”，《馬克思主義研究論叢》（第4輯），北京：中央編輯出版社，第75頁。
　　⑤王鴻：《國有資產(chǎn)體系構(gòu)建論》，北京：人民出版社，2007年，第54～58頁。