湖南外來物種立法評價與建議

　　【摘要】《湖南省外來物種管理條例》草案在國內開啟了外來物種立法的先河。草案規定的立法目的科學，設置的管理體制相對合理，遵守了相關環境保護的基本原則，規定了多項外來物種入侵引入的重要制度。但其也存在一些不足，要完善相應的法律責任，進一步理順各行政機關的管理職責與關系。
　　【關鍵詞】湖南 外來物種立法 亮點 責任
　　
　　目前，湖南省外來入侵物種已從2005年的69種，激增到97種，其中包括68種植物、18種動物、11種病原微生物。世界公認的16種典型外來入侵物種中，湖南省已有11種。初步估算，湖南省每年因外來物種入侵造成的直接經濟損失達10億元以上，生態危害與間接經濟損失達100億元。①面對日益嚴重的外來物種入侵，2009年底，湖南省擬定了《湖南省外來物種管理條例》草案（以下簡稱草案），在國內開啟了外來物種立法的先河。2010年11月27日，湖南省十一屆人大常委會第十九次會議上，草案首次提請審議。
　　在我國外來物種立法不完善且全國層面立法還不成熟的情況下，湖南省根據本省的實際事先制定應對外來物種入侵立法的意義重大：第一，能為湖南省防治外來物種入侵提供強力法律保障；第二，為國家出臺外來物種的相關法律積累經驗；第三，符合環境保護和環境法制的需要。
　　草案的亮點
　　第一，立法目的更科學與合理。我國防范外來物種入侵法律法規的立法目的單一，甚至沒有涉及生態安全、生物多樣性、生態平衡等，而主要是基于農業、林業生產安全、人體健康以及對外經濟貿易等方面的考慮。防治外來物種入侵的立法屬于環境立法，而環境法的立法目的，應立足于以下幾個方面：第一，尊重和體現生態規律，促進人與自然的和諧；第二，全面體現可持續發展的要求；第三，確立代際正義原則。②因此，草案將“保護生物多樣性，維護生物安全和生態安全，保障人體健康”作為立法目的，相比我國現有相關法律法規的立法目的更合理、更科學。
　　第二，管理體制相對合理。目前，我國防范外來物種入侵尚處于多頭管理的局面，各監管機關間職責不夠清晰，涉及的部門包括農業部、林業部、國家質檢總局、國家環保總局等。在實踐中往往導致一些本可以被拒之門外的外來入侵物種，由于管理體制的問題，錯過了預防和扼制其生長繁殖的最佳時機。③而草案第五條的規定在一定程度上明確了省外來物種管理機構、農業與林業行政部門、環保部門、出入境檢驗檢疫部門的各自職責。特別是由省外來物種管理機構負責綜合協調工作，且由農業行政部門負責對本區域內的外來物種實施綜合監督管理，一定程度上避免了信息溝通不暢、分散管理、職權分開的弊端。
　　第三，遵守了相關基本原則。我國目前《環境保護法》的基本原則主要包括：綜合治理原則、開發者保護原則、污染者治理原則、公眾參與原則等。外來入侵物種法是環境法體系中的一部分，環境法的基本原則當然適用于該法，與此同時，外來入侵物種法因其獨特性，其基本原則亦有獨特內容。④在草案中，第三條、第六條、第二十五條分別規定了風險預防原則、公眾參與原則、省際合作和國際合作原則、污染者負擔原則，等等。防治外來物種入侵立法的基本原則，反映了防治外來物種入侵的基本理念、價值、特點和目的，這將對外來物種防治工作和活動具有普遍指導作用。⑤
　　第四，涵蓋了多項重要制度。草案的第二章，集中規定了外來入侵物種引入的若干重要制度。其中，第八條規定了外來物種引入實行名錄管理制度，將外來物種分為三類，Ⅰ類禁止引入，Ⅱ類限制引入，Ⅲ類可以引入；第九條規定了外來物種引入實行物種許可、備案制度；第十一條規定了引入風險評估制度；第十二條規定了外來物種引入許可證制度，等等。總之，草案中對于外來物種管理的具體制度和措施規定得比較詳細、到位，彌補了我國目前立法中的空白，克服了我國相關法律條文分散、過于原則且操作性和針對性不強的缺陷。
　　草案的不足
　　第一，法律責任的規定不完善。草案中法律責任類型包含行政責任和刑事責任兩種，對相對人所承擔的行政責任做出了較為詳細的規定，同時也涉及外來物種管理行政主管部門的工作人員和從事風險評估的工作人員的行政責任以及刑事責任。但是行政主體的工作人員承擔行政責任的情形比較籠統、模糊，而且更重要的是忽略了行政主體的行政責任。如果只規定主管機關的職責而不規定履行該職責的法律責任，在實踐中容易導致主管機關怠于或者不正當履行，致使該條例防止外來物種入侵的目的不能得到有效的落實。在設立行政主體監督管理權利的同時，還應確立其履行法定職責的義務和責任。
　　第二，主管機關職權存在交叉。草案的第五條規定：“縣級以上人民政府環境保護、出入境檢驗檢疫行政主管部門按照各自職責負責外來物種的有關監督管理工作。”這很可能導致各部門之間的職權交叉。以引進植物為例，林業行政主管部門按國家林業局頒布的《引進林木種子苗木及其它繁殖材料檢疫審批和監管規定》對林木種子苗木及其他繁殖材料擁有檢疫審批、風險評估、監管的權利，而出入境檢驗檢疫行政主管部門按照國家質檢總局頒布的《進境植物和植物產品風險分析管理規定》，具有對進境植物進行風險評估和管理的職責。顯然，在這個方面林業行政主管部門和出入境檢驗檢疫行政主管部門都有風險評估和監管的職權。即使規定農業行政部門負責對本區域內的外來物種實施綜合監督管理，在管理實踐中，這兩個部門仍難以避免多重管理的問題和沖突。
　　對湖南外來物種立法建議
　　第一，完善相應法律責任。一、行政責任。《湖南省外來物種管理條例》應該增加行政主體的行政責任，構成要件包括四個方面。主體要件：主要包括縣級以上農業與林業行政部門、環保部門、出入境檢驗檢疫部門與省外來物種管理機構。受委托單位或公務員個人，如對外來入侵物種的違法行政行為負有直接責任，并且有故意或重大過失，亦屬于行政責任的承擔主體。客體要件：行政主體實施的違法行政行為須侵犯了外來入侵物種行政管理秩序。主觀要件：對于主管機關而言不管是否有過錯都應該承擔行政責任，而對于受委托組織和公務員個人須有故意或重大過失。客觀要件：行政主體實施了違法行政行為，包含認定事實錯誤、適用法律錯誤、執法程序違法、行政越權、濫用職權以及行政失職等。⑥行政主體承擔行政責任的主要形式應該包含停止、撤銷違法行政行為，糾正不當行政行為，履行行政職責以及行政賠償等。行政主體的行政責任則由行政監察機關、上級行政機關以及司法機關予以追究。對于行政相對人而言，可以運用行政復議和行政訴訟手段來維護自己的合法權益以及追究行政主體的行政責任。⑦二、刑事責任與民事責任。根據《立法法》的規定，刑事責任和民事責任專屬于中央立法權。《湖南省外來物種管理條例》作為地方性立法，權限不夠。等到立法條件成熟后，就可以把刑事責任和民事責任納入到外來物種的管理之中。將引入、釋放外來物種入侵造成巨大環境損害的行為認定為犯罪行為，能夠從很大程度上減少該類行為繼續發生，可以產生強大的威懾作用。除此之外，引入或釋放外來物種往往是合法行為，經過了行政許可、檢驗檢疫，并且按規定采取了防治措施。但限于人類認知水平，引入該外來物種后也可能會出現由于生存環境的改變導致物種變異產生入侵性并造成環境損害的情形，此時往往很難追究當初直接責任人的責任，導致損害最終由全社會或無辜者來承擔。而如果適用民事責任則能達到彌補損失和平衡利益的目的。在認定外來物種入侵的民事責任時，可以適用無過錯歸責原則、舉證責任倒置、因果關系推定和利益衡量原則，其程序可以仿照環境污染侵權責任的認定。責任形式則包括：賠償損害、排除危害、恢復原狀、采取補救措施等。
　　第二，進一步理順各行政機關的管理職責與關系。作為地方性立法，《湖南省外來物種管理條例》不可能從國家層面對各行政機關的職權進行重新分配，同時，考慮到外來物種入侵途徑的復雜性、影響的廣泛性以及生態系統往往與行政管轄范圍不吻合的情形。我們只能建立和強化各行政部門、各地域之間的協調機制。要突出兩個重點：第一，明確出現職權交叉時的處理辦法以及最終裁決主體，最大限度統一執法主體。第二，省外來物種管理機構要站在一定高度，在全省范圍內或者省際間充分發揮其在防治外來物種入侵中的溝通與協調作用，并最終形成相關機制。（作者分別為中南林業科技大學政法學院碩士研究生，中南林業科技大學政法學院院長、教授、博導；本文系湖南省研究生科研創新項目和中南林業科技大學研究生科技創新基金項目資助，編號分別為：CX2011B323、2009sx10）
　　
　　注釋
　　①湖南省人民政府法制辦公室：“湖南省人民政府2010年立法計劃編制聽證會”，2009年11月25日。
　　②周訓芳，彭鈺：“《環境保護法》修改中若干基本問題的定位”，《時代法學》，2007年第5期，第28～29頁。
　　③童光法：《我國外來物種入侵的法律對策研究》，北京：知識產權出版社，2008年，第154～155頁。
　　④⑥高敏，蔡守秋：“外來入侵物種的法律管制”，武漢大學，2004年，第9～10、30～31頁。
　　⑤李葉欣：“試論我國環境法基本原則”，《環境法治與建設和諧社會——2007年全國環境資源法學研討會》，2007年。
　　⑦王樹義：《環境法系列專題研究》，北京：科學出版社，2005年，第324～335頁。