非政府組織公信力建設路徑

　　【摘要】非政府組織公信力的不足是一種公共理性價值觀的缺失和社會多元治理結構不健全的映射。政府必須有意識地推動有關非政府組織法律法規的建設，針對非政府組織出臺專門的規范條例；建立非政府組織的內外約束機制；與其他社會主體有效互動，從而使其能夠在更大程度上接近或代表現代公共理性。
　　【關鍵詞】非政府組織 公信力 公共理性
　　
　　非政府組織的公信力建設定位
　　非政府組織（Non-government Organization，NGO）是指依法建立的、相對獨立于國家政府系統，以社會成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎，以社會公益活動或者互益活動為主旨的非營利性、非政治性、非宗教性的一類組織。①其基本功能主要表現為社會服務、溝通協調、監督管理，提供多樣化的公共服務，影響政府政策制定和實施。由于非政府組織所具有的非營利性特征決定了它既能夠像政府部門那樣，以提高公眾利益為宗旨，又能夠采取企業化的運作方式，突出效率優勢，實現效率目標。從社會公眾表達角度講，非政府組織可以為多元社會中公民表達和參與公共生活提供渠道，是表達和維護各利益群體權利和利益，建立社會共識的重要平臺。
　　隨著我國政治、經濟體制改革的不斷深入，我國的非政府組織有了長足的發展，經濟體制和政府職能的轉變為其發展提供了較為廣闊的空間，其數量近年來也在急劇增長。而作為一種展現社會組織公平、效率、民主、責任及公共權威的衡量標志，公信力在維持非政府組織的發展中發揮著極其重要的作用。
　　對非政府組織而言，其組織公信力指的是社會對此組織的認可及信任程度，是公眾依托其實現某種公益價值的心理憑借。作為一個為表達民意、實現民意而自發形成的平臺，人們往往對非政府組織抱有比政府和企業更高的期望。而這份期望常常決定了非政府組織是否能夠延續生命且蓬勃發展。因此，對于非政府組織的生存和發展定位，務必把公信力作為首要的考慮步驟和建設重點。
　　公信力建設中的公共理性分析
　　公信力建設現狀分析。近年來，我國非政府組織的發展顯示出強勁的崛起勢頭，年增長率也在大幅度提高。但是，不可否認的事實是，非政府組織由于其自生性、草根性的特征，大多數管理專業化程度較低，從業人員素質不高，難以承擔重大的功能角色。加之缺乏資金，從而使得其生命力極弱，發展空間受限。往往在政府與公民之間扮演著極其尷尬的角色。長期以來，我國針對非政府組織管理的法律法規滯后，大多數政府相關部門不愿意接手。國內草根非政府組織往往沒有注冊，缺乏合法身份。因此，老百姓常常無法對該組織進行清晰的定位和正確的認知，從而無法給予其充分的信任，在參與和支持上缺乏更多的動力。另外，社會中尚有諸多打著公益旗號卻以圈錢為目的的不法組織，魚龍混雜，使得非政府組織的群體發展良莠不齊，如此更加重了非政府組織的社會公信度缺失。
　　公信力缺失原因解析。如今我國大多數非政府組織都面臨著公信力缺失從而制約其發展的障礙。從本質上講，是由于該組織在社會中的角色定位不清，在我國的治理結構中的功能缺失所致。
　　一方面，非政府組織的獨立角色界定不清。訴諸到公共理性，它是一種期待他人認可的價值，而且期望每個人都能真誠捍衛的觀念。公共理性認可各種確保著所有公民能有效利用其基本自由和機會的充分并適用于所有目的的手段。②因而，從這個層面上講，非政府組織的地位“不確定”即是一種公共理性價值喪失的體現。其表現在組織性質界定不規范，相關的管理法律法規缺失，內在運作機制不夠透明，管理體制上的不完善，沒有塑造出一種表達公益，托起民意的社會組織形象。因而公民也無法順利的通過這個渠道實現和維護公共理性所訴諸的社會公益價值。所以，非政府組織的公信力不足則成為了一種必然。
　　另一方面，與政府之間的合作治理功能缺失。基于多元合作與政府有效整合的現代公共治理是現代公共理性的必然要求。非政府組織是否參與治理及其參與的廣度和深度，則是衡量公共部門是否具有公共理性和在多大程度上具有公共理性的重要標尺。
　　然而現實中政府與非政府組織的互動關系一直停滯不前，雙方缺乏互信，合作和交流嚴重不足，無法達致雙贏，陷入了令人惋惜的困局。首先，政府對非政府組織始終保持著既不支持也不反對的態度，對非政府組織實行嚴格的雙重管理體制。其次，政府對非政府組織設置有繁雜的限制規則，如年檢制度和經常的不定期檢查制度等。③為數不少的政府官員對第三部門抱有疑慮，對第三部門的需求、意見、呼聲很少回應。④如此，便在很大程度上制約了非政府組織在公共治理中的角色扮演，讓公眾無法給予該組織一個合法合理的社會定位，從而使得非政府組織在公眾心目中的地位缺失，信任度不足。
　　提升公信力的理性路徑探析
　　在西方許多國家，非政府組織承擔著越來越多的社會管理和公共服務職能。應當說社會治理的多元化成為一種必然的發展趨勢，僅僅依靠政府這一種主體和力量遠遠不夠，非政府組織在現代社會中理應是必然的社會治理主體。社會治理主體的多元化，決定了各主體之間必須具有相互合作的關系，而這恰恰映射了公共理性的深刻價值。因此，采取一條理性的解決路徑勢在必行。
　　非政府組織的合法性確立。非政府組織之所以在一定程度上難以得到公眾的首肯和大力支持，一大方面即是公眾出于對其“合法性”的懷疑和對“沉沒成本”的顧忌。而我國現今關于非政府組織的法律法規尚不完善，不僅對非政府組織缺乏明確合理的定位，也缺少非政府組織可以依據的行為規范。使得公共理性的運行缺少一個法制化的基礎。這導致不少非政府組織在平時活動中有意無意地產生“越軌”行為，損害政府和社會利益。所以，政府必須有意識地推動有關非政府組織法律法規的建設。針對非政府組織出臺專門的規范條例。從而使得社會對非政府組織的信任擁有了一個合法的依據和更具說服力的憑借。而這也恰恰是維護公共理性的一個必備前提。
　　建立非政府組織的內外約束機制。非政府組織的命脈在于其公信力。保障公信力依賴自律和他律的結合。一方面組織內要設立明確和具體的組織信念和使命，在組織章程中設定準確的自律標準，及時進行信息公開。建立一套約束組織行為的倫理規范、自我評估及社會交代機制，而其中保障公信力的一個重要基礎就是財務管理的規范與公開透明性。非政府組織的財務應建立相應的審計機制，比如，每年的財務報告應向具體的捐贈人有合理的交代、機構的年報和財務報告可以讓所有人都能看到，保證資金使用的合理性。
　　另一方面，要通過完善外部監督來提供保障。這就涉及政府引入評估和誠信制度，形成間接管理機制，加強對非政府組織的財務管理監督，針對不同非政府組織不同的性質，建立更具科學性、合理性和獨立的財務和審計制度。同時，完善社會監督，通過媒體甚至建立獨立的第三方來進行監督。從而全方位的保障公信力的落實，實現社會多元合作的相互監督功能，從而彰顯真正意義上的多元公共理性價值觀。
　　政府與非政府組織之間的良性合作。在當代中國，融執政黨理性于一體的政府理性，是指政府運用政治技術、政治藝術，在對社會資本有效整合的基礎上，對國家、社會進行有效治理的能力。它更需要在公共領域的監督、批判下，與其他社會主體有效互動，從而使其能夠在更大程度上接近或代表現代公共理性。因此，對于政府而言，一方面要繼續以開放、理性的態度來看待和接受非政府組織，主動加強與非政府組織的聯系和合作，實現彼此間更深層次的認識和了解；另一方面，非政府組織也要在行動中掌握與政府溝通、交流的藝術，在自主的基礎上積極協作、配合政府，爭取政府的理解和支持，為雙方關系的發展筑好信任基礎。同時，政府和非政府組織在一些共同的領域，面向共同的對象，可以開展能相互補充、相互競爭的公共服務。如在提供社會救助、醫療、教育等公共物品時，政府與非政府可相互補充。
　　非政府組織是公民結社權的產物，也是公民社會的必然要求。作為完善多元治理角色的公共理性要求，非政府組織的重要作用必須依賴較低的準入門檻作為基礎才能得以發揮。因此，政府應盡快主動改變現行準入制度，讓大多數非政府組織取得合法地位，把他們納入政府統一有效的監管之內。這不僅能填平兩者之間的溝壑，也為雙方的良性互動提供了合理合法的前提。通過相互的合作以及組織地位的合法確立為非政府組織公信力的提升創造一個更加融洽的社會環境。從而更高效地建立起公共理性所倡導的社會多元治理結構。（作者單位分別為：成都信息工程學院；四川大學公共管理學院）
　　
　　注釋
　　①馬慶鈺：“中國非政府組織發展與管理”，北京：國家行政學院出版社，2007年，第2～3頁。
　　②［美］約翰·羅爾斯：《政治自由主義》，南京：譯林出版社，2001年，第236～237頁。
　　③田凱：“政府與非營利組織的信任關系研究——一個社會學理性選擇理論視角的分析”，《學術研究》，2005年，第90～96頁。
　　④方俊：“政府與第三部門相互關系存在的問題與破解——以廣州市為例”，《嶺南學刊》，2008年，第80～82頁。