創新社會管理亟需公眾參與

　　【摘要】公眾參與社會管理是當今時代發展的必然要求。但在公眾參與過程中暴露出參與意識薄弱、整體素質不高，制度供給不足、參與渠道不暢，政府職能轉變不到位，組織化程度偏低等問題。對此，要提高公眾參與能力，加強制度建設，轉變政府職能，積極培育獨立的社會組織，形成組織化的公眾參與。
　　【關鍵詞】公眾參與 社會管理 社會主義民主政治 路徑選擇
　　
　　當前我國正處在經濟體制轉軌和社會轉型時期，各種社會矛盾和問題日益凸顯，構建和諧社會和加強社會管理已成為我國政府工作的重中之重。從黨的十六屆四中全會到十七大以來，從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度，黨多次重申“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的要求，并明確提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。在這一社會管理格局中，黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協同是依托，公眾參與是基礎。公眾參與社會管理是當今時代發展的必然要求。
　　公眾參與社會管理是社會發展的必然要求
　　公眾參與社會管理是構建社會主義和諧社會的內在要求。2005年2月，胡錦濤在中央黨校省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上發表的重要講話中指出，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。和諧社會的建設必須在黨的領導下全社會共同建設，廣大人民群眾是建設的主體，要團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，形成促進和諧人人有責，和諧社會人人共享的生動局面。廣大公眾通過廣泛地參與社會管理，可以有效地維護自身的合法權益，實現自身利益最大化，充分體驗到自己是國家的主人，從而激發其主人翁意識和社會責任感，進而激發其創造熱情，推動經濟社會更好更快地發展。公眾參與社會管理，還能形成有效的監督、制約，加強管理的科學性和民主性，有利于因地制宜地化解各種社會矛盾。
　　公眾參與社會管理是社會主義民主政治的重要內容。公眾參與社會管理是社會主義民主政治的基礎和前提。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心要求，我國是社會主義國家，人民是國家和社會的主人。公眾參與社會管理是依法行使公民權利的行為，是發展社會主義民主政治的有效途徑。廣泛而有序的公眾參與，有利于加強人民群眾對公共權力的監督，增加公共管理與決策的透明度，提高公共決策的科學化、民主化和規范化程度，使公共管理和決策更好地體現人民的利益、反映人民的呼聲，真正實現人民當家作主。①
　　公眾參與社會管理是當今社會轉型的必然要求。改革開放以來，中國社會處于全面社會轉型與結構性變遷過程中，社會主義市場經濟體制逐步確立，同時政治、文化、社會等體制也在不斷發展變化。體制的變化帶來社會結構的不斷分層化，不同的社會群體有不同的要求，公眾利益訴求呈現差異化、多樣化的特征，思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，社會共識形成的難度加大，政府管理社會的難度加大，管理難免會有盲區，越來越多的“單位人變成社會人”，這些僅靠黨和政府的力量已遠遠不夠，更需要公眾參與社會管理。
　　公眾參與社會管理存在的問題
　　公眾參與意識薄弱，整體素質不高，能力不足。中國經歷了兩千多年的封建社會。正如鄧小平所說的：“舊中國留給我們的封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。”②這種封建主義的政治文化經過長期積淀所形成的道德觀念、倫理結構、思維模式和文化心理結構，時至今日仍不可避免地影響著廣大社會公眾的思想行為。從總體上來說，我國教育發展不平衡，文盲、半文盲還占相當大的比例，公眾整體素質不高。即使有的社會公眾希望參與社會管理，但是囿于能力，其管理國家和社會事務的權利卻難以實現。社會管理的范圍涉及社會生活的方方面面，科學的社會管理需要科學的公眾參與，科學的公眾參與則有賴于人民群眾整體素質的提高。
　　制度供給不足，公眾參與渠道不暢。我國憲法第一章第二條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”然而，除了憲法明確規定了我國公民享有參政權、監督權、言論自由等基本政治權利外，還沒有任何其他的法律法規提出公民參與的制度、程序方式及渠道等方面的具體規定和可操作性的解釋。我國建立了諸如人民代表大會制度、社會協商對話制度、基層群眾自治制度、輿論信訪制度等，經過幾十年的發展，成就顯著。然而不可否認的是，在這些制度的具體措施和執行過程中還存在著這樣那樣的偏頗，造成公眾參與渠道不暢，影響了公眾參與社會管理的積極性。
　　政府職能轉變不到位，忽視公眾能動作用。社會管理是政府的重要職能之一，以前一直存在著政社不分、以政代社的現象，雖然隨著改革有所轉變，但總起來說職能轉變仍不到位，“越位”和“缺位”現象依然存在。一方面，政府該管的沒有去管或者沒有管好，例如，政府公共服務還不到位，公共產品相對短缺，主要體現在就業、公共醫療、義務教育、社會保障、住房保障五大方面。另一方面，政府不該管的卻非要管，例如行政主導的投資過熱，政府直接招商引資、直接參與商務談判、審批土地，甚至直接上項目等。同時，官本位意識的存在造成政府官員對公眾參與的限制。一些領導干部依然缺乏支持人民當家作主的理念，認為政府是主體，公眾是客體，仍以“父母官”自居，依靠行政強制手段實行自上而下的管理，無視廣大公眾在社會管理中的能動作用。
　　組織化程度偏低，缺乏有效性。我國社會中缺乏權益保障、訴求表達、利益協調、矛盾排除等機制，公民個人根本沒有與龐大的國家機構對話、溝通、討價還價的能力，參與的成本相當高昂，而在國家與社會關系中，國家一直處于強勢地位，社會組織沒有得到充分發育，雖然我國現有數以萬計的組織和團體，但是他們往往自主性不足、行政化色彩過濃、經費短缺、缺乏必要的政策保障和機構保障，同時缺乏發展的戰略意識，短期行為明顯，因此公眾參與的組織化程度偏低，也缺乏有效性。
　　公眾參與社會管理的路徑選擇
　　加強思想政治教育，樹立公眾參與意識，提高其參與能力。公民的文化素養、政治能力、政治意識及政治成熟度在實現其政治權利的過程中具有至關重要的作用，它們是公民參與政治、參與社會管理的基本條件。我國的公民社會、公民文化尚處在生長、發育的初級階段，需要進一步加強思想政治教育，通過向人們傳播社會主義性質的價值觀念，消除傳統政治文化消極面對人們的束縛，把社會主義國家對公眾素質的要求轉化為人們的心理內容，從而樹立起以人為本和人民國家人民管的觀念和意識，形成高度的參與感、責任感和主人翁感，提升自己的主體意識、權利意識和必要的維權能力，從而積極參與社會管理。
　　加強制度建設，拓寬公眾參與渠道。要努力使公民參與制度化、規范化和程序化，使公民能夠合法地參與社會的公共生活；要建立一套適當的激勵機制，鼓勵公民通過公民參與為國家的民主、富強、文明與和諧作出自己的貢獻。
　　更新觀念，轉變政府職能，處理好不同社會管理主體之間的關系。在社會管理和服務中，政府既不能“缺位”，又不能“越位”。當前，緊要的是提供更多更好的公共服務，政府的服務意識要進一步增強，使政府管理更加協調有效。對于應該由政府負責的社會管理和公共服務，政府必須承擔起應有的責任，切實對人民負責，體現出人民政府的本質。政府要把更多的錢用于社會建設和社會服務，把更多的錢花在民生上。同時，政府要從過去“不該管、管不了、管不好”的領域逐漸退出，把該市場做的事還給市場，把該社會做的事交給社會。
　　積極培育獨立的社會組織，形成組織化的公眾參與。獨立的社會組織是現代公共管理的重要力量，在提供服務、解決公共問題、反映社會訴求、規范社會行為上發揮著重要作用。公民廣泛參與，就是通過公民自發組織的各種社會團體、非營利機構和基層社區自治組織，按照法律和相關的行政程序來反映自己的意愿和訴求，從而實現社會穩定和良性運行。各級政府應該大力培育獨立的社會組織的發展，加強對社會組織的引導，使其在法律規定的范圍內活動，真正代表組織成員的利益要求，同政府對話、溝通和博弈，發揮社會管理中政府與社會公眾之間的中介作用，使公眾參與走上制度化、組織化之路。
　　適應時代發展，拓展新的參與渠道。在信息和網絡技術日益發達的今天，一些新的公眾參與形式正在出現，如電視辯論、網絡論壇、網絡組織、手機短信等。公眾通過互聯網獲取政府信息、參與公共事務和公共決策已成為一種政治生活方式。網絡參與具有實時互動、平等開放、費用低廉等特點，能極大地激發公民參與的熱情。但是這種參與仍然是一種自發性、間歇性的民間行為，是一種體制外的參與方式。因此，我國要加快互聯網立法步伐，以法律的形式確認和保障公眾網絡參與，使其從民間的自發行為轉化為依法行使權利的合法行為。要正確引導網絡輿論，規范公眾網絡參與，為其提供制度性的支持和保障，使這一新形式充分發揮自己的效用。（作者單位：山東行政學院政治學教研部）
　　
　　注釋
　　①任禾一：“構建和諧社會需要擴大有序的公民參與”，《探索與爭鳴》，2007年第10期，第42頁。
　　②《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第332頁。