如何加強人大監督的針對性與實效性

　　【摘要】人民代表大會及其常務委員會是我國監督體系中最高層次、最具權威、最有法律效力的監督機關。我國人大制度的有效性是毋庸置疑的，但也存在一些有待改善的地方。進一步加強其針對性與實效性必須以憲法和監督法為基礎，用好監督法賦予人大常委會的各項權能，才能逐步完善社會主義市場經濟條件下法治國家的建設。
　　【關鍵詞】人大 監督法 監督權 針對性 實效性
　　
　　
　　監督權是我國憲法賦予人民代表大會及其常委會的一項重要職權。人民代表大會及其常務委員會作為國家權力的監督機關，是我國監督體系中最高層次、最具權威、最有法律效力的監督機關，是人民行使國家管理的權力的體現，是實現國家機構之間相互制約、保證國家機關正常運作的重要保障。在構建社會主義和諧社會的新形勢下，不斷加強人大監督工作的針對性與實效性是貫徹依法治國方略的需要，是建設社會主義法治國家的重要內容與要求。
　　監督權的主體、內容與方式
　　監督權的行使主體。人大監督權行使主體，按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的規定是人大大會，以及閉會期間的常委會，人大代表的監督權三個相互聯系的方面組成。按照《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）的規定，這里特指人大常委會擁有的監督權。《監督法》的頒布施行，使人大常委會對監督與被監督的關系有了法律上的規定，為各級人大常委會行使監督權提供了法律依據和保障。在我們討論監督的針對性和實效性時，主要是從監督主體是人大常委會的角度上進行的。
　　被監督的主體。被監督的主體在監督法上就是“一府兩院”，即政府、人民法院和人民檢查院。“一府兩院”作為法定公權力行使機關在法定的職責范圍內履職的情況，當然也包括這些法定機關的工作人員在履行崗位職時是否“缺位”、“越位”和“不到位”。
　　監督的內容。按照監督法的規定有“四個規定動作”和三個自選動作。“四個規定動作”是：聽取和審議“一府兩院”的工作報告，即聽取與審議人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報告；審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告；法律法規實施情況的檢查；規范性文件的備案審查。“三個自選動作”是：詢問和質詢；特定問題調查；撤職案的審議和決定。
　　監督的方式。聽取報告與審議、檢查、詢問與質詢、調查等，新時期還有視察、述職評議、受理信訪等方式。
　　裁判主體與標準
　　裁判主體。在憲法與法律的意義上，判定人大常委會監督工作針對性與實效性的主體是兩個即代表大會和選民。其中，直接判定主體只有一個，即人大代表大會。另一個裁判主體是選民，即有選舉權人的公民。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。選民或者選舉單位都有權罷免自己選出的代表。此外，還有以各種社會輿論為表征，以社會各種利益集團及其盟友為內在推動力的各種“院外”勢力。現實中還有一個主體即“一府兩院”，但人大不應該承認其裁判的身份，因為從權能關系上看，二者是監督與被監督的關系。
　　裁判的標準。判定人大監督工作的針對性與實效性的標準，首先，從根本上講只有一個標準即法津標準，核心就是監督法的規定。監督法規定人大常委會的監督權就是要做好四個規定動作和三自選動作，做了就履行了法律的職責，就有了針對性。其次，有針對性是實效性的前提，沒有針對性一定沒有實效性。針對性就是要針對社會熱點、重點與難點。熱點難點來源，按監督法第九條規定有六個：本級人民代表大會常務委員會在執法檢查中發現的突出問題；本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；本級人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題；本級人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在調查研究中發現的突出問題；人民來信來訪集中反映的問題；社會普遍關注的其他問題。此外，人大常委會工作針對性與實效性判斷標準除了符合法律要求外，就是同級黨委的判斷。凡是有利于黨委工作目標的都會得到肯定，反之就會被否定，至少不妨礙中心與大局。
　　影響人大監督工作針對性與實效性的因素
　　體制性的制約因素。作為執政黨其執政方式必然對人大監督權行使產生影響，表現在：有的地方黨委以加強黨的領導為由，無視人大的法定職能，對所轄區域內的各項事務管得過寬、過多、過細，代行或干預地方國家權力機關行使職權，導致地方人大難以發揮正常的功能；一些地方正在或已經推行“擴大黨政交叉任職”，政府領導身兼行政和黨內雙重職務，這對于提高辦事效率，精簡領導職數無疑是有積極意義的，但對人大監督可能產生負面影響，使人大在監督中有畏難情緒，甚至不敢監督；還有些地方黨政不分，黨政行為一體化，表現為：一方面黨委權力延伸到政府，黨委代政府作決定，另一方面，政府事務黨委化，政府官員以黨委名義作決定，還有些政府事務性的決定是黨政聯合發文，這樣人大更難以有效開展工作；還有上下級體制性的障礙、中央與地方的關系、上下級關系，也勢必影響到監督權的行使，有可能出現監督對象以執行上級決定為由，使同級人大常委會難以有效地開展監督。
　　觀念的因素。許多地方人大在監督與支持的關系上把監督理解為支持為主，監督為輔。認為國家權力機關和國家行政機關、審判機制、檢察機關雖然職責分工不同，目標是完全一致的，所以人大應以支持為主。所謂“支持”就是“一府兩院”提出的實質性都通過，人大僅在程序上嚴格把關，不對實質性內容提出置疑。認為人大對政府、法院、檢察院的工作就是支持，違背了監督的本意，監督法中的監督工作是以監督為基礎，立足于監督，而不是立足于支持。
　　傳統文化因素。有幾千年的封建專制史的中國雖有十分燦爛的優秀的古代文明，但缺少民主文化的傳統。自秦王朝開創“以吏為師”以來，皇帝是所有子民的“家長”，各級地方官就是人民的“父母官”，長官就是當地的最高權威。每個地方只能有一個長官，其余機構及人員都是幕僚、參謀而已。長官面對社會的其他成員時，他們習慣的是“為民作主”，而不是競爭、協商、契約。我國是儒、法、道和佛等多元文化并存和信仰的國家，這既使中國人的思維有多維性，也使我們缺乏規則的權威意識。見佛拜佛，遇道拜道，需要誰拜“誰”，不管他們之間是否對立和矛盾。以工具性價值看待“信仰”，潛意識中缺少對“信仰”的敬畏感。當我們面對規則總是可以具體情況具分析具體處理時，常常會使規則的權威蕩然無存。這使我們在面對監督與支持的關系時，有時根據需要選擇規則，而不是以規則為準繩去衡量。
　　加強人大監督工作針對性與實效性的建議
　　首先，用足監督的權力。監督法不僅賦予人大常季會對“一府兩院”工作審議，而且賦予了其詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定的權力。有學者認為，關于詢問和質詢的規定，是地方人大常委會監督工作的一座“金礦”。其實監督法賦予人大的所有權力都是“金礦”。如果人大在執政黨的領導下能把上述權力運用好、用足，那么其監督的效果一定大為不同。同時人大在行使監督權時也要遵守監督法的規定，接受社公開監督的規定，適時將監督過程和結果向社會公開，使這種監督不僅是人大的監督，也是社會的監督，產生社會震懾力，進而改善人大監督的實效性。
　　其次，有實效的監督就是要圍繞關系公眾切身利益、社會普遍關注的重點問題進行監督。通過建立健全多層次、多渠道的民意收集機制，建立完善議題的收集、篩選、評價機制，使確定的議題真正體現民意、符合民愿。選準熱點和難點，把關系改革發展、穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題作為監督的重點，在聽取和審議工作報告、執法檢查時，要加強對“一府兩院”工作中和社會上帶有普遍性、傾向性的問題監督，以增強監督的針對性和實效性。在熱點、難點與重點的選擇上，應注意到社會實際上并不完全存在作為純粹的社會各界公認的議題或目標。阿羅的不可能定理已表明了這點，布坎南也指出，在公共決策中實際上并不存在根據公共利益進行選擇的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程，即使現實中存在著一些多階層利益比較一致的情況。現有的各種決策體制（如直接民主制、代議民主制）或決策方式（投票規則）因其各自缺陷而難以達到優化政策或理想政策。所以，有針對性與實效性的監督問題，在法律規范內應關注三個符合度：好的議題一定是符合黨委的工作中心與大局，至少不對黨委的中心與大局產生較大的干擾；符合社會關注度高，有至少兩人以上的階層關注；符合社會有條件可以解決，至少創造條件可以解決的議題。沒有條件解決或根本不能解決的問題不是問題。
　　綜上所述，在構建社會主義和諧社會、全面建設小康社會的新形勢下，不斷完善人大監督制度，認真行使人大監督權，做好人大及其常委會的監督工作是新時期的要求，也是建設社會主義民主政治和社會主義和諧社會的重要內容。只有人大把監督工作抓得有針對性并抓出實效，人大的監督工作才不致流于形式，才不會辜負人民群眾的期望。（作者為遵義師范學院政治經濟系副教授）