從稅收授權(quán)立法看經(jīng)濟(jì)法責(zé)任創(chuàng)新

　　【摘要】稅收是國(guó)家參與社會(huì)分配的重要形式，是一國(guó)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。稅收立法是在民主憲政道路上稅收法定主義的必然要求。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r復(fù)雜，當(dāng)前我國(guó)稅收立法更多以授權(quán)的形式表現(xiàn)出來(lái)，授權(quán)立法的廣泛使用對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的適用產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任勢(shì)必需要在傳統(tǒng)責(zé)任形態(tài)的基礎(chǔ)上得到超越和創(chuàng)新。
　　【關(guān)鍵詞】稅收 授權(quán)立法 經(jīng)濟(jì)法 責(zé)任創(chuàng)新
　　
　　經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的內(nèi)涵
　　凱爾森說(shuō)：“法律責(zé)任的概念是與法律義務(wù)相關(guān)的概念，一個(gè)人在法律上對(duì)一定行為負(fù)責(zé)。或者他再次承擔(dān)法律責(zé)任，意思就是，如果做相反行為，他應(yīng)受到制裁。”①對(duì)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的定義，有將經(jīng)濟(jì)法責(zé)任直接表達(dá)為某種后果，或者將后果表述為義務(wù)或代價(jià)，再或者將后果表述為責(zé)任。筆者認(rèn)為，作為經(jīng)濟(jì)法范疇體系的最后一環(huán)，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任是體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法立法目的，完成經(jīng)濟(jì)法作用和體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法價(jià)值的必由之路。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任應(yīng)當(dāng)指經(jīng)濟(jì)法主體違反經(jīng)濟(jì)法法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。
　　稅法是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分
　　經(jīng)濟(jì)法是國(guó)家為了克服市場(chǎng)失靈而制定的調(diào)整需要由國(guó)家干預(yù)的具有全局性和社會(huì)公共性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。②國(guó)家適度干預(yù)是經(jīng)濟(jì)法的邏輯起點(diǎn)和本質(zhì)屬性。稅收是國(guó)家憑借國(guó)家權(quán)力依法、無(wú)償征收公民財(cái)產(chǎn)的一種政府行為，稅收收入也是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源。稅法作為規(guī)制國(guó)家稅收征納和公民繳納稅行為的法律規(guī)范，與經(jīng)濟(jì)法擁有天然的共性，其從國(guó)家、社會(huì)和納稅人的利益出發(fā)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)，本身既具有對(duì)國(guó)家征繳公民財(cái)產(chǎn)權(quán)力的認(rèn)可，又具有對(duì)該種權(quán)力認(rèn)可的限制，是對(duì)國(guó)家適度干預(yù)原則的根本體現(xiàn)。同時(shí)，稅收從古至今都是與民生息息相關(guān)的一種制度，社會(huì)生活中的每個(gè)人都無(wú)法與稅收脫鉤，國(guó)家在依法征稅的過(guò)程中也必須運(yùn)用自身的權(quán)力，在國(guó)家正常運(yùn)作的前提下達(dá)到維護(hù)納稅人整體利益的目的，稅法明確體現(xiàn)了社會(huì)本位的經(jīng)濟(jì)法理念。稅收同時(shí)也是國(guó)家參與社會(huì)分配的典型體現(xiàn)，是作為一項(xiàng)社會(huì)法律政策而制定的，稅法的制定不是為了謀求形式正義，而是追求符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法特征的實(shí)質(zhì)的正義。因此，稅法因其與經(jīng)濟(jì)法具有相同的邏輯起點(diǎn)和本質(zhì)屬性而成為經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分。
　　
　　稅收授權(quán)立法與經(jīng)濟(jì)法責(zé)任創(chuàng)新
　　稅收授權(quán)立法概況。我國(guó)稅法目前沒(méi)有一部統(tǒng)帥性的基本法，只是以單行法的形式規(guī)范每一稅種的征稅標(biāo)準(zhǔn)和方式，以一部《稅收征管法》統(tǒng)一涵蓋所有稅種的征收管理等程序性工作。即便是以名目不同的單行法對(duì)稅收實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，單行法之間也存在立法機(jī)關(guān)各不相同，相同性質(zhì)的法具有不同的效力層級(jí)的問(wèn)題。之所以產(chǎn)生此種問(wèn)題，正是因?yàn)槲覈?guó)稅收授權(quán)立法狀況混亂，具體來(lái)說(shuō)，各地稅收情況復(fù)雜多變，《立法法》相關(guān)規(guī)定籠統(tǒng)，從最高立法機(jī)關(guān)到地方立法部門對(duì)于稅收立法可授權(quán)/受權(quán)范圍認(rèn)識(shí)模糊，稅收授權(quán)立法的監(jiān)督糾責(zé)機(jī)制一片空白。
　　稅收授權(quán)立法對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的挑戰(zhàn)。第一，稅法責(zé)任的種類和責(zé)任主體。縱觀現(xiàn)行各項(xiàng)稅收法律規(guī)范，盡管稅種、稅率各不相同，但是就違反稅法規(guī)定的違法行為的處罰方式幾乎相差無(wú)幾，我國(guó)稅收法律規(guī)范主要分為實(shí)體和程序兩大部分，稅法責(zé)任主要規(guī)定于《稅收征收管理法》，不外乎是刑事責(zé)任或者行政責(zé)任。我國(guó)稅法責(zé)任的承擔(dān)主體主要為稅收征繳機(jī)關(guān)、稅收征繳人員、納稅人以及代扣代繳人。
　　第二，稅收授權(quán)立法中存在的盲點(diǎn)。目前我國(guó)稅收立法除了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》等個(gè)別規(guī)范性文件是由全國(guó)人民代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)的之外，其他稅種的具體立法工作均由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院各部委或者地方人大及政府制定完成。由于對(duì)稅收基本法的認(rèn)定存在較大的爭(zhēng)議，加之社會(huì)生活逐漸復(fù)雜多變，稅收立法體系逐漸松散，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)多變性的稅收立法的授權(quán)和受權(quán)行為的擴(kuò)張已經(jīng)展現(xiàn)出重大的弊端，使得稅收這樣一種涉及個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的政府行為逐漸失去規(guī)制，從而走向?qū)?jīng)濟(jì)生活的任意干預(yù)和消解。
　　稅收授權(quán)立法引發(fā)的對(duì)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任創(chuàng)新的思考。其一，稅收授權(quán)立法責(zé)任的創(chuàng)制。具體到稅收立法問(wèn)題上來(lái)，稅收作為一項(xiàng)涉及公民根本人權(quán)的制度，人民代表，大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為中國(guó)政治體制中全體人民的代表，其立法權(quán)限毋庸置疑，然而部門或地方立法機(jī)構(gòu)，從形式和實(shí)質(zhì)上都更傾向于制定有利于本地發(fā)展的稅收政策，如果對(duì)部門或地方立法機(jī)構(gòu)賦予制定全國(guó)性的稅收法律制度的權(quán)力，其權(quán)威性和專業(yè)性都將受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。
　　筆者認(rèn)為，在授權(quán)/受權(quán)行為業(yè)已產(chǎn)生，而我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟對(duì)抽象行政行為（或者稱為法規(guī)類文件）又限制單獨(dú)提起訴訟審查的情況下，宜于規(guī)范性文件的制定方面采取集體負(fù)責(zé)的責(zé)任模式，作為現(xiàn)行混亂的稅收授權(quán)立法的追責(zé)方式。具體的責(zé)任模式可以設(shè)定為：以受權(quán)主體為主，以授權(quán)主體為輔，承擔(dān)集體責(zé)任。當(dāng)然，這是作為一種承擔(dān)授權(quán)/受權(quán)立法否定性社會(huì)效果的設(shè)計(jì)模式，并不排除先期程序化、規(guī)范化的授權(quán)過(guò)程的正確履行，即擁有授權(quán)權(quán)利的立法機(jī)關(guān)將不屬于“立法保留”的部分立法權(quán)在正當(dāng)需要的情況下以目的明確、范圍明確為原則授予依法享有被授予權(quán)的立法或行政機(jī)關(guān)，由該機(jī)關(guān)采取公開聽取民眾意見、廣泛進(jìn)行可行性調(diào)查、綜合評(píng)估考量的方式，制定出切實(shí)可行的規(guī)范性文件。而筆者所說(shuō)的集體責(zé)任的承擔(dān)則是建立在以上正規(guī)程序均完成的前提下出現(xiàn)不利于社會(huì)發(fā)展后果的情況下承擔(dān)責(zé)任的一種模式。至于違反前述正規(guī)程序進(jìn)行的立法操作，則應(yīng)當(dāng)由違規(guī)主體承擔(dān)責(zé)任，這種違規(guī)責(zé)任較易尋找到責(zé)任承擔(dān)主體。以下主要就遵循正規(guī)程序?qū)е虏焕蠊呢?zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行詳細(xì)論述。
　　以受權(quán)主體為主，授權(quán)主體為輔，承擔(dān)集體責(zé)任的責(zé)任模式首先應(yīng)當(dāng)定性為是一種法律責(zé)任，既區(qū)別于傳統(tǒng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，又區(qū)別于國(guó)外政治制度中的政治問(wèn)責(zé)制，是一種專門針對(duì)經(jīng)濟(jì)授權(quán)立法的新型的法律責(zé)任，是一種在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展多變、立法機(jī)構(gòu)松散的情況下維持社會(huì)穩(wěn)定、保障公民財(cái)產(chǎn)安全的創(chuàng)新性的法律責(zé)任。
　　該種責(zé)任承擔(dān)模式要求，在受權(quán)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法活動(dòng)的過(guò)程中，以受權(quán)立法單位為主體，包括但不限于草案起草單位、草案審議單位和草案批準(zhǔn)單位等，承擔(dān)集體責(zé)任。而集體責(zé)任的承擔(dān)模式并不是所謂的“人人有責(zé)”的均攤式模式，而是以主要負(fù)責(zé)人或簽字負(fù)責(zé)人為首的主次式模式，具體的懲罰措施則視規(guī)范性文件產(chǎn)生的不良后果綜合采取行政、民事或刑事的懲罰措施。以受權(quán)立法機(jī)關(guān)立法單位為主并不意味著排除授權(quán)主體的責(zé)任，授權(quán)主體在此依然要承擔(dān)一種“不完全連帶責(zé)任”。即，授權(quán)立法主體本身依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種事項(xiàng)的立法責(zé)任，該種立法責(zé)任是以公眾為權(quán)利主體，立法機(jī)關(guān)為義務(wù)主體，而立法機(jī)關(guān)因?yàn)榉N種現(xiàn)實(shí)考量將立法權(quán)依法授予受權(quán)立法主體，此時(shí)，受權(quán)立法主體就承擔(dān)了授權(quán)立法主體的立法責(zé)任，但是該種承擔(dān)并未替代授權(quán)立法主體對(duì)公眾的立法義務(wù)，因此，形成了兩種立法義務(wù)的交叉，即，授權(quán)主體立法義務(wù)與受權(quán)主體立法義務(wù)的雙重交叉。基于以上原因，在受權(quán)立法主體承擔(dān)責(zé)任的同時(shí)，授權(quán)立法主體理應(yīng)承擔(dān)相同的責(zé)任。但是，基于授權(quán)立法在運(yùn)行中實(shí)際立法主體單一的客觀現(xiàn)實(shí)，讓授權(quán)機(jī)關(guān)和受權(quán)機(jī)關(guān)在相同范圍內(nèi)重復(fù)承擔(dān)相同責(zé)任不但不具有可操作性，而且易于限制授權(quán)立法的正面運(yùn)行空間，人為阻礙授權(quán)立法對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的積極效用。因此，筆者認(rèn)為，授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)輔助責(zé)任，即在承認(rèn)授權(quán)立法機(jī)關(guān)與受權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)任性質(zhì)相同的前提下，由授權(quán)立法機(jī)關(guān)的直接授權(quán)部門（以主要負(fù)責(zé)人為主，以部門單位為輔）對(duì)受權(quán)機(jī)關(guān)的立法行為承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。
　　需要特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，雖然在措辭上使用的是授權(quán)立法機(jī)關(guān)承擔(dān)輔助責(zé)任，但是該“輔助”的用法只是針對(duì)授權(quán)機(jī)關(guān)未直接進(jìn)行立法而是將立法權(quán)授予受權(quán)機(jī)關(guān)的這樣一種法律行為，并非指授權(quán)機(jī)關(guān)和授權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)任輕重的劃分。至于授權(quán)立法機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的方式，除了傳統(tǒng)民事、行政和刑事的責(zé)任外，當(dāng)然也可以參考使用政治責(zé)任或其他責(zé)任模式，不管采取何種模式，授權(quán)機(jī)關(guān)承擔(dān)的都應(yīng)該是法律責(zé)任而非其他性質(zhì)的責(zé)任，這也是依法治國(guó)的題中之義。
　　其二，稅收授權(quán)立法責(zé)任糾責(zé)的程序性安排。在采取前述責(zé)任承擔(dān)模式的情況下，我們需要進(jìn)一步考慮責(zé)任的追究機(jī)關(guān)即糾責(zé)主體的確立問(wèn)題。我國(guó)四級(jí)法院的司法審判體系均無(wú)法對(duì)上述授權(quán)立法責(zé)任進(jìn)行追究，這不但使得我國(guó)司法責(zé)任追究方面產(chǎn)生空白，而且會(huì)進(jìn)一步惡化授權(quán)立法的隨意性和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不良影響。筆者認(rèn)為，稅收授權(quán)立法的責(zé)任追究歸根到底是一種對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督問(wèn)題，當(dāng)前我國(guó)沒(méi)有憲法法院，也未建立完善的違憲審查機(jī)制，因此，對(duì)于稅收授權(quán)立法的責(zé)任方式不易采取顛覆式模式，而應(yīng)首先在現(xiàn)行民事訴訟、行政訴訟和民事訴訟中完善立法、行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件附加審查機(jī)制，逐漸引入以受權(quán)主體為主，以授權(quán)主體為輔，承擔(dān)集體責(zé)任的責(zé)任承擔(dān)模式，最終在司法制度中建立健全的規(guī)范性文件審查體制。（作者為西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士研究生）
　　
　　注釋
　　①沈宗靈：“論法律責(zé)任與法律制裁”，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1994年第1期。
　　②李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，北京：法律出版社，2007年，第57頁(yè)。