我國村民自治存在的問題及對策

　　【摘要】村民自治作為我國農村基層民主的主要形式，經過20多年的實踐，不僅擴大了農民群眾當家作主的權利，推進了農村基層民主政治建設的進程，促進了農村經濟的穩定發展，還有效地維護了農村地區社會的穩定。同時，發展中的村民自治需要通過理順關系、完善制度、提高參與意識，真正實現自我管理、自我教育、自我服務。
　　【關鍵詞】村民自治 問題 原因 對策
　　
　　村民自治是我國農村基層民主制度建設的核心內容。從1988年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施算起，村民自治已經在我國農村地區推行了20多年。通過實行村民自治，確實給我國農村的基層民主政治建設進程帶來了實實在在的影響，不僅推進了農村基層民主政治建設的進程，擴大了農民群眾當家作主的權利，促進了農村經濟的穩定發展，還有效地維護了農村地區的社會穩定。但是，村民自治制度作為一種新興的制度，在實踐過程必然會受到諸多因素的影響和制約，存在著一些不容忽視的問題。
　　我國村民自治過程中存在的問題
　　鄉鎮政府與村民自治組織關系問題。盡管《村民委員會組織法》明確規定了鄉鎮政府與村民自治組織之間是指導與被指導的關系，但由于各種歷史原因，鄉鎮政府與村民委員會的關系很難達到這種理想的狀態，在實際工作中村民自治出現了“附屬行政化”傾向。鄉鎮政府把村民自治組織當作自己的下屬機關，直接管理控制，隨意發號施令，使得村民自治名存實亡。例如，一些地方的鄉鎮政府領導干部濫用職權，對民主選舉工作進行干預和控制，讓“自己人”當選，嚴重影響了民主選舉的真實性。
　　村黨委和村委會之間的職權劃分不明確。這些年來，在實行村民自治的農村地區，同時存在著兩個執行管理的組織，一個是村級黨組織，一個是村民自治組織，村級黨組織和村民自治組織之間經常會出現職權爭執。這種不協調會導致很多問題，比如一些村民自治組織對村民自治理解產生偏差，認為本村村務工作應該完全由自己決定，自己想怎么做就怎么做，不用村黨組織的領導和幫助。此外，村黨支部書記都是直接由上級任命而不是通過民主選舉產生，又由于歷史原因，導致有的村黨支部書記對村民自治組織工作不支持，或者是包辦，使村民自治變成了“村黨自治”，這完全與村民自治實踐的意義相背離。還有的村黨組織依法享有的權力難以得到體現和落實，村民自治組織在成為“一把手”之后慢慢地忽略了民主。
　　選舉制度存在問題。民主選舉是村民自治的重要組成部分之一，它不僅使村民真正實現了當家作主，還保證了村民民主權利的實施。但在具體操作過程當中，還存在著很多缺陷。首先，民主選舉程序混亂。有些地方由村黨組織進行民主選舉時，暗箱操作、不召開村民選舉會議、直接由鄉鎮黨委、政府、村黨組織提出候選人，也不搞選民登記，只設投票站和流動票箱。嚴重阻礙了村民民主權利的行使，同時也影響了民主選舉的真實性。其次，民主客觀性、公正性不高。在一些村的換屆選舉中，經常會出現宗族勢力或黑勢力把持或操縱選舉的現象。在一些宗族勢力強大的農村地區，通常利用自己宗族和宗派的勢力，進行壟斷性選舉，或者強迫、威逼利誘村民為其投票，對民主選舉進行干預和控制。
　　我國村民自治存在問題的原因分析
　　農村經濟相對落后。由于歷史和現實的原因，當前我國農村地區經濟發展水平普遍較低。農村經濟的落后，會給農村實行村民自治帶來以下問題：一是由于農村經濟的落后，村民自治組織缺乏經費支持，在辦理公共事務和公益事業時主要依靠本村村民自己出錢出力，導致有些村民對村民自治產生抵觸心理，村民自治組織難以更好地為村民提供服務。二是由于農村經濟落后，青壯年勞動力大量涌向城市，農村成了孩童和空巢老人之所，大大降低了村民參與村民自治的積極性。三是在經濟利益的誘惑下，一些村民往往會因一點利益放棄自己的民主權利，使賄選者圖謀得逞，破壞了民主選舉的公平與公正。
　　村民的政治社會化程度不高，民主意識薄弱。大多村民都對村民自治表現出漠視和消極的態度，他們更多的只是關注自身的經濟利益，很少會去關心村集體的公益事業。村民民主意識薄弱主要表現在：其一，參與政治的意識不強。大多數村民都是“只掃自家門前雪，不管他家瓦上霜”，對村民自治漠不關心。其二，缺乏自主意識。村民不能適應村民自治帶來的改變，還是按照以前的思維方式和行為方式，組織上安排什么，他們就干什么，被動服從的觀念很難在短時間內得到改變。
　　村民自治制度不完善。村民自治在農村取得了一定的成就，但由于其還處于實踐階段，很多制度還不完善。具體表現為：一、《村民委員會組織法》在對村民自治具體實施的細節上，至今還沒有做出明確規定。二、當前的村民自治制度多為實體的條文規定，程序上的操作規定較少，使村民自治在實際運用中缺乏操作性。三、在村民自治實行過程中缺少有效的監督制約機制。目前，村民自治主要的監督主體是上級黨政部門和村民會議。常常出現因為村民的監督意識不強以及上級黨政部門的行政監督不到位，結果導致部分村干部出現貪污腐化、濫用職權的現象，嚴重影響了村民基層民主政治建設在農村的順利實施。
　　完善村民自治的對策分析
　　村民自治是我國基層民主政治建設的核心內容，是社會發展的客觀要求。作為一種新制度，村民自治是一個漸進的發展進程，必須經過長期不懈的努力，才能得到穩定而又可持續的發展。
　　理順鄉鎮政府與村民自治組織的關系。合理理順鄉鎮基層政府與村民自治組織之間的關系，對促進村民自治在農村穩定健康發展有重要意義。首先，要在制度上明確劃分政務和村務。政務主要包括：貫徹落實法律規定公民應盡的義務，黨和國家有關路線、方針、政策以及上級政府的要求。對于這些政務，村委會必須接受鄉鎮政府的管理。村務則主要包括本村范圍內的公共事務和公共事業、經濟和社會規劃、社會公共秩序、社區文化教育、村規民約及有關制度的建設等。對于村務，鄉鎮政府不能干預。其次，要正確理解鄉鎮政府與村民自治組織之間的指導和被指導關系。必須要改變觀念，正確理解鄉鎮政府與村委會之間的指導和被指導關系。鄉鎮政府應該在村民自治遇到困難時給予指導和幫助，引導村民自治組織更好地實行村民自治。同時，村民自治組織必須協助和配合鄉鎮政府開展必要的工作。
　　協調村黨委和村委會之間的矛盾沖突。協調村民自治背景下的村黨組織和村民自治組織間的矛盾沖突，可以做以下規定：一、明確村黨組織和村民自治組織間的地位關系。村黨組織和村民自治組織之間是處于領導和被領導的關系，村民自治組織必須堅持黨的領導，黨的領導核心作用不能弱化。二、合理規劃村黨組織和村民自治組織間的職權范圍。《村民委員會組織法》規定了村黨組織是村民自治組織的領導核心，決定村里的政治、經濟發展的重要問題，領導和幫助村民自治組織推進村民自治，對村委干部進行管理和監督。村委會是引導村民實現自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在村民自治規定的范圍內，辦理本村的日常事務。三、明確村黨組織和村民自治組織的目標都是一樣的。村黨組織和村民自治組織要意識到村民自治的本質是讓村民群眾實現當家作主，應把精力放在為村民全心全意服務，而不是爭奪職權上。
　　完善選舉制度。確保廣大農民群眾的民主權力，就必須加緊完善民主選舉制度。首先需明確選舉程序。《村民委員會組織法》雖然規定了由有選舉權的村民直接提名候選人，但具體的提名辦法、如何確定、由誰來確定候選人以及選舉過程中具體的時間安排并沒有規定。因此民主選舉的工作應該有明確的時間安排與規定，以避免民主選舉時間過長給村民正常生活帶來不便，以及一些因素影響民主選舉的質量。其次，規范選舉秩序。為了避免選舉多次不成功以及選舉出現不公正的現象，可以規定對造成選舉不成功的處罰措施以及干預民主選舉公正的，要追究當事人的刑事責任；為了提高選舉的質量，可以規定，選舉結果因候選人得票都不過半數造成選舉失敗，進行第二次選舉時，由得票數多的候選人當選，且候選人得票數不得少于選票總數的三分之一。最后，要積極引導和提高農村村民的民主意識，使他們學會正確行使民主權利。通過在村民自治實踐中，培養村民的民主意識和民主習慣，進而提高村民對民主政治參與的積極性，鍛煉村民的自治能力。
　　大力發展農村經濟，加快村民政治社會化進度，提高村民民主參與意識。農村集體經濟的發展，不僅能提高村民的收入與生活質量，而且還能從根本上解決阻礙村民自治健康發展的問題。村民教育是村民民主意識提高的關鍵。只有村民教育得到發展，讓村民加快形成自己的政治意識和政治立場，逐步實現村民的政治社會化，才有可能讓村民意識到自己民主權利的重要性，才有可能使村民積極地投身到村民自治事務中去。同時，也要加強對農村青少年的教育培訓，把他們培養成村民自治所需的精英，為村民自治的長遠發展提供可靠的儲備力量。通過這些措施，使農民群眾從村民自治中切實得到實惠，從而調動農民群眾民主參與的積極性，真正實現自我管理、自我教育、自我服務。（作者單位：南京信息工程大學公共管理學院）