當前涉及城市建設拆遷和人防工程領域瀆職犯罪案件偵查的基本方法

　　編者按：2011年3月，最高人民檢察院部署了為期兩年的嚴肅查辦危害民生民利瀆職侵權犯罪的專項工作，旨在查辦危害民生、侵害民利的瀆職侵權犯罪大案要案，著力解決損害群眾利益和人民群眾反映最強烈、最突出的問題。針對該專項工作中重點查辦的八個方面的案件，本專題選擇了工程建設領域、社保基金領域、土地資源領域瀆職犯罪案件的查辦方法與技巧，并對瀆職罪認定中“前案”及“徇私、徇情”進行解讀，以期能積累檢察官查處此領域犯罪的知識儲備，積極應對危害民生民利瀆職侵權犯罪的新態勢，有效打擊了這些領域的犯罪。
　　2009年9月，最高人民檢察院召開全國檢察機關電視電話會議，部署開展工程建設領域突出問題專項治理工作。北京市檢察機關立足檢察職能，緊緊圍繞首都工作大局，深入推進“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作，不斷加大在工程建設領域，特別是在城市建設拆遷和人民防空工程建設領域打擊和預防瀆職犯罪的力度，并結合辦案分析查找容易引發犯罪的風險點和環節，提出預防建議，為黨委、政府決策提供參考和依據，在治理工程建設領域突出問題方面積極發揮法律監督作用。
　　
　　拆遷成為城市建設中的熱點難點問題
　　
　　隨著經濟的快速發展以及世界城市建設理念的提出，北京市城鄉一體化的步伐不斷加快。在城市化建設進程中，房屋及附屬建筑的拆遷成為一項長期任務。拆遷工作具有政策性強、涉及范圍廣、工作量大、利益多元化等特點。由于拆遷與國計民生、經濟發展、社會穩定密切相關，已成為當前城市建設中的難點和熱點問題，極易引發瀆職犯罪，加強查辦和預防工作重要而且必要。
　　
　　一、直管公房拆遷中的主要問題
　　直管公房，是指由國家房地產管理部門享有所有權或直接經營管理的房屋，是國有財產的一種特殊形式，房屋所有權屬于國家，作為承租標的物，其只具有使用價值，只有在拆遷過程中。經過評估，才能取得獲得貨幣價值。房屋管理局做為所有權單位，是直管公房的管理機關，其所屬房管所負責直管公房的租賃、變更、分戶、維修等管理工作。在城市建設加快的進程中，直管公房拆遷領域成為瀆職犯罪案件多發的重點領域。主要發案環節：
　　(一)直管公房的承租環節
　　拆遷補償的前提是被拆遷人對被拆遷的直管公房擁有合法的承租權。涉及直管公房的違規承租和變更承租的。主要有以下幾種情況：一是違規在內控凍結期間批準辦理直管公房的承租和變更承租。為了保證拆遷補償工作的順利進行，各地政府在拆遷前一定期間內都禁止辦理直管公房承租和變更承租的相關手續。一些房管部門工作人員為徇私情私利，違規予以承租或變更承租審批；二是違規批準職工以直管公房名義承租直管公房附屬建筑。根據規定，直管公房院內的門道、廁所作為直管公房的附屬建筑，不納入直管公房的計租范圍，在拆遷中按補償價格作價對所有權單位進行補償。但在實踐中。個別房管人員為謀取利益，將房屋附屬建筑以直管公房形式分配給本單位職工，并通過辦理直管公房租賃合同予以確認。
　　(二)直管公房的分戶環節
　　直管公房就分戶標準、分戶條件、審批程序都有嚴格規定，在內控范圍和內控期間的直管公房分戶，在房管所審核后，應按程序報拆遷單位進行審批。但個別房管人員為謀私利，違規辦理分戶手續，在拆遷中謀取非法利益。如對不符合“分戶后每間使用面積不小于10平方米”“獨立單元樓房不得分戶”條件的違規進行分戶，使承租人在拆遷中獲取非法利益，給拆遷單位造成經濟損失。
　　(三)租賃合同登記發證環節
　　房管部門對空白“公有住宅租賃合同”管理和使用缺乏規范管理。空白“公有住宅租賃合同”的填寫使用由房管員決定，無使用登記，房管所對房管員出具的“公有住宅租賃合同”沒有進行必要的審核，使能夠證明直管公房承租權的租賃合同處于失控狀態，使租賃合同喪失了真實性，使“公有住宅租賃合同”成為被拆遷人騙取拆遷款的工具。
　　
　　二、儲備土地拆遷中的主要問題
　　土地儲備制度，是指政府依照法律規定，按照土地利用總體規劃和城市總體規劃，將通過征用、收回、置換和收購等方式取得的土地予以儲備，并進行前期開發和利用，再以公開掛牌招標、拍賣等方式出讓并按市場需求供應土地。政府土地儲備庫是土地供應的來源，經營性商用土地按政府批準的年度土地出讓計劃，由土地儲備中心經國土產權交易中心掛牌、招標、拍賣供應。儲備土地開發拆遷案件，具有環節多，人員多，罪名多的特點。主要的發案環節：
　　(一)拆遷公告發布后的凍結環節
　　根據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定：房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為。房屋征收部門應當將前款所列明事項書面通知有關部門暫停辦理相關手續。從法律層面而言，拆遷公告的發布，意味著拆遷人和被拆遷人法律關系的確--立，在拆遷公告發布至拆除完畢的整個期間，法律要求被拆遷范圍處于凍結狀態。然而，個別負有監管職責的工作人員，在明知有違反上述行為的情況下，對工作嚴重不負責任，如對搶建建筑予以確認。
　　(二)拆遷實施的入戶調查環節
　　根據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定：房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布：被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。房屋征收評估辦法由國務院住房和城鄉建設主管部門制定。制定過程中，應當向社會公告征求意見。根據《房地產估價機構管理辦法》規定，房屋價值的確立，需要入戶調查測量相應的房屋基礎數據，并將該數據材料保管10年以上。但在入戶調查環節，存在拆遷主體對如虛增拆遷面積等問題的監管不力，致使國家拆遷補償款被騙取。
　　(三)被拆遷人受償資格確定環節
　　根據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定：應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。而之前的《城市拆遷管理條例》中對被拆遷人的界定是指被拆除房屋及其附屬物的所有人和被拆除房屋及其附屬物的使用人。從立法而言。新的條例明顯簡潔，且受償主體簡單。在城市地區，由于具有完備的產權證明制度，可以通過房屋產權證和不動產登記薄來確定，但在農村地區，則面臨拆遷資格的確認問題。在這一環節，極易出現故意造假或者瀆職行為。
　　(四)拆遷補償資金發放環節
　　拆遷資金監管一直是立法關注的重點。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定：實施房屋征收應當先補償后搬遷。原《城市房屋拆遷管理條例》及其配套法規則要求建立足額的拆遷款銀行專戶。但在拆遷項目中。政府一般是將項目委托實施后，對拆遷款的發放僅是進行程序性審查，容易發生犯罪。新的《國有土地上房屋征收與補償條例》明確了政府房屋征收部門作為拆遷人的職責，對在委托范圍內實施的房屋征收和補償行為房屋征收實施單位要負責監督，旗幟鮮明的突出強調了政府職責，及其委托時的監管責任。
　　(五)拆遷房屋拆除環節
　　房屋拆除是整個拆遷項目的掃尾環節，房屋簽訂補償協議并搬遷后，即可以由專業的拆除公司予以拆除。但在現實中，拆除公司往往雇傭沒有資質的人員拆除房屋，實施拆除的人員復雜，容易發生尋釁滋事等犯罪；另一方面，拆除公司在拆除過程中，雇傭的人員，大都沒有經過專業訓練或者器材保護，在房屋拆除中容易發生安全事故。
　　(六)停業停產補償問題
　　在拆遷過程中，由于房屋出租經營，將產生租賃人停業停產補償。根據《城市房屋拆遷管理條例》規定：因拆遷非住宅房屋造成停產、停業的，拆遷人應當給予適當補償。租賃人獲得停業停產補償應提供(1)工商營業執照；(2)持續至拆遷時一段納稅或社保證明：(3)租賃協議。由于停業停產不涉及房屋價值補償，缺乏透明公開，在沒有有效監督的情況下，容易發生瀆職等職務犯罪。
　　
　　三、拆遷問題的普遍規律和特點
　　在查辦涉及城市拆遷領域瀆職等職務犯罪案件中，主要有以下規律和特點：一是貪污賄賂犯罪與瀆職犯罪相互交織，窩案、串案多發。從北京市2010年對41起案件的總結調研來看，在拆遷領域職務犯罪案件中，分別涉及行賄、受賄、貪污、挪用、濫用職權等多個罪名。從已經查處的案件來看，窩案、串案占到了1／3：二是犯罪涉及規劃、房屋管理、土地管理、質量技術監督、住房和建設、鄉鎮政府、農村自治組織、評估公司、拆遷服務公司等多個部門、單位和環節，犯罪主體中多為鄉鎮領導和具體基層工作人員：三是犯罪手段多樣，日趨隱蔽和專業化，如在違建房變產權房的犯罪過程中，將申請時間、測繪時間及初審、復審、審批時間提前，從而使后建的臨時建筑變成了在有效年限內取得正式房產證的合法建筑；如偽造規劃許可證和測繪報告，進行虛假公證登記，使“搶、改、擴”建或自建房屋有了合法的房產證明等。
　　
　　四、導致瀆職犯罪的主要原因和預防
　　任何一種犯罪的產生都是基于一定的時代背景，由于多種因素而誘發，是一種復雜的社會現象。拆遷領域職務犯罪也不例外，其成因是綜合、多元、復雜的，是由主、客觀諸因素決定的。如拆遷法規體系復雜、規定散亂，導致在政策、制度適用上的漏洞：拆遷工作管理混亂、監督缺位，導致拆遷主體“失律”。拆遷程序“失范，現場查驗“失明”，內部監控“失效”，外部監督“失察”。同時，在“發展優先”指導觀念下的拆遷，帶有明顯的時代印記。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》對拆遷模式進行了實質性的變革，將政府作為拆遷人，強化了政府的監管責任。這種模式，從法律層面上明確了政府主體責任，為打擊和預防瀆職犯罪工作指明了方向。
　　
　　人民防空工程建設領域問題應當引起關注
　　
　　人民防空，是指動員和組織人民群眾防備敵人空襲、消除空襲后果所采取的措施和行動。是國防建設的重要組成部分，是現代城市建設當中的重要內容，也是一項全民的社會公益事業。從戰略意義上講，在新的歷史條件下，加強人民防空建設，將城市建設與人民防空建設相結合，可以提高城市的整體防護功能，促進資源的優化配置和可持續發展。同時，隨著國民經濟和科學技術的發展，人民防空的功能和范圍也在不斷擴展，它除了戰時防備敵人空襲，減輕戰爭危害以外，在和平時期還承擔了防止自然災害、突發事故以及保障和促進經濟發展等方面的職能。所以，人民防空事業具有重要地位和作用，是關系到廣大人民群眾生命和財產安全的千秋大業。
　　
　　一、民防系統瀆職犯罪發案的主要環節
　　從目前查辦民防系統瀆職犯罪的情況看，在這一領域存在一些突出問題，多集中在以下環節：
　　(一)人防工程并地建設的審批環節
　　根據規定：防空地下室建設要隨民用建筑項目計劃一同下達，堅持同步配套建設，不得收費。對按規定需要同步配套建設，但確因下列條件限制不能同步配套建設的，建設單位可以申請異地建設：采用樁基且樁基承臺頂面埋置深度小于三米(或者不足規定的地下室空間凈高)的；按規定指標應建防空地下室的面積只占地面建筑首層的局部，結構和基礎處理困難，且經濟很不合理的；建在流砂、暗河、基巖埋深很淺等地段的項目，因地質條件不適于修建的；因建設地段房屋或地下管道設施密集，防空地下室不能施工或者難以采取措施保證施工安全的。但在現實中，許多建筑單位由于建筑成本、經濟效益等原因。往往采取以繳納異地建設費的方式予以規避，從而達到該建而不建地下人防工程，獲取更大經濟效益的目的。
　　(二)人防工程異地建設費減免審批環節
　　根據《關于規范防空地下室異地建設收費的規定》的規定：防空地下室異地建設費的收費標準由省、自治區、直轄市價格主管部門會同同級財政、人防主管部門按照當地防空地下室的造價制定。新建民用建筑項目防空地下室異地建設費，在四種情形下適當減免：享受政府優惠政策建設的廉租房、經濟適用房等居民住房，減半收取：新建幼兒園、學校教學樓、養老院及為殘疾人修建的生活服務設施等民用建筑，減半收取；臨時民用建筑和不增加面積的危房翻新改造商品住宅項目，予以免收：因遭受水災、火災或其他不可抗拒的災害造成損壞后按原面積修復的民用建筑，予以免收。按照規定，除以上四種可以減免的情形以外，任何部門、任何個人不得批準減免異地建設費。但在事實上，建設單位多希望在項目上減少開支，會盡可能的申請減免，這是民防系統瀆職犯罪的高發易發環節。
　　(三)人防工程異地建設費繳納環節
　　民防部門經過審查，對于確因地質等原因，不能修建地下人防工程，只有在建設單位足額繳納異地建設費后，才能發放《人防工程建設規劃設計條件意見書》。對于異地建設費的收取標準和程序，各地也有相應的細則。實踐中，有的建筑單位通過一些渠道，在繳納部分異地建設費后，就取得民防部門的審批許可，達到先行開工的目的，導致有的所欠異地建設費無法追繳，最終造成經濟損失。
　　(四)已建人防工程的驗收認可環節
　　關于人防工程的驗收認可，有《人民防空工程建設管理規定》和[2001]國人防辦第ll號《人民防空工程質量監督管理暫行辦法》等法律規章做依據，各地也據此有相應的實施意見或者細則。據1998年3月19日《人民防空國有資產管理規定》規定，在建的地下人防工程，經民防局驗收認可后，屬于國家資產，由民防局統一管理、使用和維護。按照程序，民防部門應當對這些國家財產，進行確權并登記造冊。但個別人員存在違法出具虛假確權證明，致使國家利益遭受重大損失。
　　(五)人防工程設施的經營管理環節
　　為促進人民防空工程(含結合地面建筑修建的戰時可用于防空的地下室)及與工程配套的地面附屬設施的平時開發利用。國家人民防空辦公室出臺了《人民防空工程平時開發利用管理辦法》，國家國防動員委員會、財政部出臺了國動字[1998]2號《人民防空預算外資金管理規定》，1998年3月19日《人民防空國有資產管理規定》等規范性文件。規定了對于人防工程的有償使用原則，對于收益，要求上繳國庫，進行收支兩條線。但在執行中存在漏洞，有的民防部門違反有關規定，借此謀取非法利益。
　　
　　二、民防系統瀆職犯罪的主要表現及原因
　　通過案例分析，民防系統瀆職犯罪的表現形式及原因有以下幾點：一是濫用職權，違規行政。表現為依法行政觀念不強，不認真履行職責：二是為了小團體和局部利益，集體參與違規操作。表現為巧立名目，截留資金等：三是徇情徇利，權錢交易；四是監管體系存在缺陷，管理形式化導致監管缺位；五是權力過于集中；六是內部監督制約乏力。如有些地區的有些人防工程建設項目的審批過程是程序倒置，即先由局“一把手”審批，然后再由職能部門填報補辦相關手續。
　　
　　三、民防系統瀆職犯罪的預防建議
　　一是加強宣傳。人防工程建設，戰時可以預防空襲，減輕戰爭危害，平時防止自然災害，突發事件，從而保障和促進經濟發展，提高對建設人防工程重要性的認識，可以民房部門工作人員的責任心和使命感，樹立依法行政的執法觀念，為預防和查辦瀆職犯罪奠定基礎：二是完善機制，強化監督。如建立對人防工程事項的檢查機制：審計部門要加大對異地建設費繳納情況的審計力度，檢查減免款項的合法合規性；規劃、建委、質量監督等部門要全面審查人防工程審批的相關內容，及必備材料，拓寬對在建工程的監管、驗收和檢驗范圍，發現問題，既時提出改進意見；三是加大懲防力度。通過加大懲治力度，達到辦理一案，教育一片，警示一方的目的，推動民防部門依法行政，有效地維護民防工作的正常管理工作秩序。同時，認真抓好民防系統工作人員廉潔自律和預防瀆職犯罪的教育，完善廉政制度，從源頭上發現和預防瀆職犯