起訴必要性問題研究

　　實踐中存在當案件“可訴可不訴”時如何處理的問題，即起訴必要性問題。當前，逮捕必要性已經成為法學理論、立法、司法的重要概念，但起訴必要性卻少有人提及。我國刑事訴訟法僅規定了提起公訴的條件和不起訴的適用條件，而沒有對起訴必要性作出規定。最高人民檢察院出臺的《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》第8條規定“在審查起訴工作中，嚴格依法掌握起訴條件，充分考慮起訴的必要性，可訴可不訴的不訴”。這一規定首次提及起訴必要性的問題，但何為起訴必要性，如何在司法實踐中理解和把握起訴必要性，均沒有明確規定。
　　
　　一、提起起訴必要性的源起
　　
　　2005年，在構建社會主義和諧社會的主題下，全國政法工作會議上首次提出寬嚴相濟的刑事政策，即針對犯罪的不同情況，區別對待，該寬則寬，該嚴則嚴，有寬有嚴，寬嚴適度。從寬的一方面來說，就是要綜合考慮犯罪嫌疑人主觀惡性、犯罪情節等方面，慎重逮捕和起訴。可捕可不捕的不捕，可訴可不訴的不訴。在審查起訴環節體現為“可訴可不訴的不訴”，實質就是起訴必要性審查。
　　2006年，最高人民檢察院出臺的《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》、《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規定》和《關于依法快速辦理輕微刑事案件的意見》，專門貫徹落實了寬嚴相濟刑事政策。其中初犯、偶犯、認罪態度好等情形，直接為實踐辦案所引用。實為起訴必要性審查的部分內容。
　　2009年底全國政法工作強調“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”為三項重點工作，對案件進行起訴必要性審查從一定程度上，契合了化解社會矛盾、創新社會管理的理念，具有十分積極的作用和意義。在起訴工作中具體體現在三個方面：一是約束起訴裁量權、實現程序公正；二是修復社會關系、促進社會和諧：三是節省訴訟資源、提升訴訟效率。
　　
　　二、把握起訴必要性。行使裁量權時存在問題
　　
　　(一)對于相對不起訴案件適用條件嚴格，具有不確定性
　　《刑事訴訟法》第142條第1款的規定明確了相對不起訴的適用條件：一是檢察機關經過對案件進行全面審查，認為犯罪嫌疑人構成了犯罪；二是該犯罪行為情節輕微：三是依照刑法規定不需要判處刑罰或可以免除刑罰。從刑法的規定看，檢察機關自由裁量權適用的條件范圍只限于“犯罪情節輕微”的案件。
　　1，犯罪情節輕微。犯罪情節是指犯罪構成要件以外的其他能夠影響行為的社會危害程度的各種具體事實情況，而判斷犯罪情節是否輕微則應在正確認識犯罪性質基礎上全面分析犯罪的每一個情節后予以確認。
　　2，依照刑法規定可以免除刑罰。在刑法的很多情況下，對免除刑罰并沒有犯罪情節輕微的要求。犯罪情節輕微并不是免除處罰的必要條件。《刑法》第68條就規定“有重大立功表現的，可以減輕或者免除處罰”，“犯罪后自首又有重大立功表現的，應當減輕或者免除處罰”。這就說明了“犯罪情節輕微”和“依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰”是兩個并立的條件，雖然也有一定的共同性，但卻并不能合并為一個條件。
　　“犯罪情節輕微”和“不需判處刑罰”，都是一個裁量過程。首先是對犯罪情節是否輕微的衡量。在司法實踐中，辦案人員根據犯罪的性質情節及其是否造成嚴重后果等因素認定，這些因素是否符合法條上的輕微情節，都沒有數的標準，也沒有量的標準，具有相對不確定性：其次是對“不需判處刑罰”確認的相對不確定性。司法實踐中，依據兩個條件：一是犯罪人已真心悔罪或承認自己有罪；二是不適用刑罰方法，也能達到預防犯罪和改造犯罪的目的，為此不需判處刑罰，從而作出不起訴，在此當中存在比較大的裁量因素，由此引發的爭議也較多。再次是檢察機關的相對不起訴在法律適用上都是“可以”的情形，很不確定。加上刑法上的免除刑罰通常是與“從輕”、“減輕”并列規定，幾次的裁量選擇，認識的不同，爭議就更大。
　　
　　(二)起訴案件“非刑罰化”率低
　　實踐中，普遍存在案件的“非刑罰化”率低，這樣的情況既不符合訴訟活動的客觀實際，也使得相對不起訴所蘊含的價值在我國刑事訴訟實踐中沒有得到很好的實現，主要有以下原因：一、根據《人民檢察院辦理刑事案件規則》第289條規定，對擬作不起訴的案件，一律經檢察委員會討論決定。案件在提交檢察委員會之前，還要經過層層審批把關。如果將案件移交法院并按簡易程序審理，則受理20日內即可結案。對案件承辦人而言，工作量反而更少，工作效率更高。因此，案件承辦人對可以起訴的案件，往往不愿主動提出適用相對不起訴的意見。二、風險問題也是承辦人員必須考慮的，如果承辦人員將不能作不起訴處理的案件作不起訴處理，將要承擔辦案質量不高的風險，影響自己今后的發展，與其承擔風險，不如按部就班地將案件移交審判機關處理，風險為零是最佳選擇。法律規定檢察機關審查起訴應聽取被害人意見，但做出不起訴決定并不受當事人意見的左右。在實踐中，由于被害人的要求得不到滿足往往引起申訴、上訪或者提起自訴，若被害人提起自訴導致案件進入審理程序進而出現有罪判決，使得檢察機關辦案人員不敢輕易啟動相對不起訴程序。
　　
　　(三)同類案件不同處理
　　認定“犯罪情節輕微”，沒有法定的界定標準，對于相對不起訴案件的使用條款相對籠統，在實踐中可能出現相同的案件而不同的結果。同時，不同的案件承辦人對于“犯罪情節輕微”的理解也不完全相同。有些人認為，“犯罪情節輕微”是指罪名輕和犯罪的情節輕；也有些人認為，“犯罪情節輕微”是指犯罪情節輕微，不包括該罪名是否是輕。即使犯罪事實和情節相當，犯罪嫌疑人的表現及其它情況也相近的兩個案件，檢察機關在審查起訴階段，不同的承辦人也可能會選擇起訴或不起訴。前者將有罪有罰，后者將是有罪不罰。其結果將完全不同。雖然，法律規定了微罪不起訴是“可以”不起訴，但是，由于這一規定的過于籠統操作性不強，不起訴的功能就很難得以發揮。如果在立法上有一個標準來衡量，因標準的統一就不會因不同的理解而得出不同的處理結果。
　　
　　(四)相對不起訴適用程序繁瑣
　　“人民檢察院擬作酌定不起訴處理的案件，首先由承辦的檢察人員提出意見，由部門領導審查同意后，報分管檢察長批準，再報檢察長批準，并提交檢察委員會討論決定。”
　　不難看出，我國目前的相對不起訴的適用程序是相當繁瑣的。一是不起訴前的制約。一件微罪案。辦案人員經審查，作出相對不起訴的意見后，首先要交由公訴部門集體討論，然后交由檢委專職委員及分管領導審查，再經檢察長審定后提交檢察委員會討論決定。實踐中，對自偵案件的不訴控制更嚴，凡擬不訴必須上報上一級檢察院審查和備案。聽取上級院意見，同時還要交人民監督員會議審查評議并聽取其監督意見：二是不起訴后的事后監督制約。檢察機關作出相對不起訴決定后要告知公安機關、被害人和被不起訴人，他們對檢察機關的相對不起訴決定如有異議，可以提出復議和申訴：檢察機關接到復議和申訴后必須變更辦案人員重新審查，并在法定期限做出決定。此外，上一級檢察機關每年均組織對下一級檢察機關的不訴案件進行逐案檢查，對不起訴率偏高的單位還要求作出原因分析。這就使得不起訴案件的工作程序要比提起公訴復雜得多，同時由于相對不起訴案件在案件處理上具有的特殊模糊性，即輕罪判決與不起訴的模糊性，部分承辦人員出于辦案效率的考慮，將大量的輕微刑事案件納入公訴程序，刻意回避不起訴的適用，這一現象在某種程度上也影響了不起訴在實踐中的運用效果。
　　
　　三、制度規制與完善
　　
　　(一)起訴必要性審查適用范圍
　　建立起訴必要性審查制度的最終目的是維護公平公正，提高刑事司法效益，因此，我們在嚴格遵守刑法、刑訴法中關于起訴標準相關規定的基礎上，盡量擴大審查適用范圍，將所有不起訴效果可能好于起訴效果的事實清楚。證據充分的輕微刑事案件都納入到審查范圍，在綜合考量犯罪事實狀況、犯罪嫌疑人個人情況及社會公共利益等因素后，決定是否提起公訴。
　　
　　(二)起訴必要性審查的基本原則
　　1，依法審查原則，兼顧審查的合理性。依法原則要求行使審查起訴必要性時，裁量權必須受到法律規定的限制。檢察官進行起訴必要性審查時還必須充分考慮多方利益，通過權衡之后做出最為合理的決定，以爭取法律效果與社會效果、政治效果的高度統一。
　　2，公開透明原則，保障當事人的權益。對于案件進行起訴必要性審查時(涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的案件除外)，案件承辦檢察官可以將偵查人員、被害人或其代理人、犯罪嫌疑人及其辯護人召集到一起就不起訴問題進行磋商，并可以邀請人民監督員、人大代表、政協委員或犯罪嫌疑人所在單位及住所地基層組織代表參加評議，聽取各方的意見。在此基礎上最后作出是否起訴的決定。這種公開聽證制度，可以增加訴訟民主化和透明度，充分聽取雙方當事人和有關群眾的意見，接受社會監督，避免錯誤做出起訴或不起訴的決定，防止權力濫用。
　　3，寬嚴相濟原則，維護個案公平正義。我國正處于社會改革的深化轉型時期。各種矛盾錯綜復雜，刑事案件多發，我們應當加以區別對待。對于嚴重危害國家安全、社會穩定、經濟發展秩序的案件，應堅決予以起訴打擊；而對于社會危害性小、主觀惡性小的犯罪嫌疑人，應當慎重評估起訴的效果及社會效果。能不起訴的案件盡量不起訴，加速犯罪嫌疑人重返社會，促進社會的穩定和諧。
　　4，訴訟經濟原則，有效利用司法資源。司法實踐中對于部分輕微刑事案件，犯罪嫌疑人已退贓、賠償或悔罪道歉，被害人也愿意原諒犯罪嫌疑人并達成和解，即犯罪嫌疑人犯罪行為所破壞的社會關系已通過其自己的行為加以修復，此時如果一味地堅持起訴犯罪，一方面浪費了大量的司法資源，另一方面也會給社會傳達不良信號，即犯罪后不論態度如何都會遭到同樣對待。以后的犯罪嫌疑人就有不退贓、不賠償、不道歉的可能，被害人就有不原諒、不接受的可能，被破壞的社會關系很難修復。而對此類犯罪嫌疑人做不訴處理，則利遠大于弊。當然，任何有害社會且弊大于利的案件都具有起訴必要性。
　　
　　(三)審查程序
　　1，程序啟動。公訴案件承辦人在審閱全部案件材料、訊問被告人、聽取被害人意見的基礎上，認為有適當的證據和理由表面案件無起訴必要時，經部門負責人審批后即可啟動起訴必要性審查程序。另外，從現代司法文明的層面上來看，案件被害人或犯罪嫌疑人認為無起訴必要而向檢察機關提出起訴必要性審查申請，且理由合理、充分，案件承辦人也可報經部門負責人審批后啟動起訴必要性審查程序(從方便犯罪嫌疑人、被害人的角度考慮，可以接受口頭申請)。
　　2，調查。檢察機關自行決定進行起訴必要性審查或接受犯罪嫌疑人、被害人起訴必要性審查申請后，由案件承辦人進行深入調查，調查的內容包括：(1)案件情況，主要包括涉案的犯罪類型、案情、犯罪嫌疑人可能被判處的刑罰等；(2)犯罪嫌疑人對自身犯罪的認識、對案件處理的意見，如果是未成年犯罪嫌疑人還應當聽取其法定代理人的意見：(3)被害人或被害人委托人對于案件處理的意見：(4)聽取犯罪嫌疑人住所地、臨時居住地基層組織或其工作單位的意見。全面了解犯罪嫌疑人的個人情況，并重點考察上述組織或單位對犯罪嫌疑人實施幫教措施的能力和條件；(5)如遇社會影響較大、案情特殊等情形，可邀請人民監督員、人大代表、政協委員、特約檢察員或犯罪嫌疑人所在單位及住所地、臨時居住地基層組織代表等參與審查。
　　3，決定。承辦人在深入調查的基礎上撰寫審查報告，就起訴與否提出意見，部門負責人審核后提交檢察長決定，如認為犯罪事實已經查清、犯罪證據確實、充分，綜合考量犯罪嫌疑人個人情況和社會公共利益后，依法應當追究犯罪嫌疑人刑事責任的，應作出起訴決定；認為犯罪嫌疑人的行為雖已觸犯刑法。但綜合考量犯罪事實、犯罪嫌疑人個人情況、社會公共利益后，認為犯罪情節輕微、犯罪嫌疑人主觀惡性不深、社會危險性不大，適用不起訴有益于犯罪嫌疑人悔過自新，符合社會公共利益的，可以依照《刑法》第37條、《刑事訴訟法》第142第2款的規定，作出不起訴決