論我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建

　　行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度，是指人民檢察院依照法律規(guī)定，對國家和地方各級行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為進(jìn)行合法性審查，行政機(jī)關(guān)依照人民檢察院的審查意見或?qū)彶闆Q定，作出相應(yīng)行政處理決定或者執(zhí)行人民檢察院審查決定的制度。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度是執(zhí)政黨和人民代表大會(huì)按照“權(quán)力分立和權(quán)力制衡”的基本原理在我國憲政制度上作出的重要安排，是當(dāng)前我國檢察權(quán)優(yōu)化配置的重點(diǎn)。建立健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度，對完善中國特色社會(huì)主義檢察制度、推進(jìn)社會(huì)主義法治國家的建立具有重要意義。
　　
　　一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性考察
　　
　　政治學(xué)研究表明，國家基本權(quán)力包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)?！叭龣?quán)分立”、“三權(quán)平行”、“三權(quán)制衡”，才能防止因權(quán)力獨(dú)自坐大而被濫用。西方多數(shù)國家基于“三權(quán)分立與制衡”的基本原理，建立了自己的憲政體制。同時(shí)在憲政制度運(yùn)行過程中，引入多黨輪流執(zhí)政的政治制度，執(zhí)政黨始終在反對黨或在野黨的監(jiān)督下小心謹(jǐn)慎地行使權(quán)力，反對黨時(shí)刻盯緊執(zhí)政黨的所作所為，一旦找準(zhǔn)機(jī)會(huì)就啟動(dòng)彈劾程序?yàn)樽约荷吓_(tái)執(zhí)政創(chuàng)造條件。從我國憲政制度安排來看。人民代表大會(huì)為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，掌握立法權(quán)和國家重大事項(xiàng)決定權(quán)，由其選舉產(chǎn)生人民政府和人民法院。人民政府行使行政管理權(quán)，人民法院行使司法審判權(quán)。其中立法權(quán)居于上位，行政權(quán)和審判權(quán)居于下位。三權(quán)之間不平行，行政權(quán)與審判權(quán)之間也不制衡。同時(shí)，在政黨制度安排上，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨。各民主黨派是參政黨。上述權(quán)力格局。既缺乏對行政權(quán)和審判權(quán)內(nèi)生的制衡，也缺乏權(quán)力外生的強(qiáng)力監(jiān)督?；趯π姓?quán)和司法審判權(quán)擅權(quán)的擔(dān)憂，在兩權(quán)之間楔入檢察權(quán)，既監(jiān)督行政權(quán)、又監(jiān)督司法審判權(quán)，這是符合中國國情和政治制度的憲政安排。有其合理性和科學(xué)性?！霸谖覀兛磥?，檢察院存在的必要就是去監(jiān)督政府，絕對不是僅僅用來監(jiān)督法院，政府和法院之間，法院是弱者，政府是強(qiáng)者，政府掌控國家資源。法院不掌控國家資源，如果政府濫用資源會(huì)危害國家和民族?！?br/>　　我國人民檢察院組織法、三大訴訟法等法律在檢察制度安排上，將檢察監(jiān)督的重心放在對刑事案件的偵查監(jiān)督和人民法院審判活動(dòng)的監(jiān)督上，對大多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)而言，檢察監(jiān)督基本處于缺位的狀態(tài)。行政執(zhí)法權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量權(quán)大、以國家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力，又是最動(dòng)態(tài)、最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)權(quán)力?！皩?shí)踐證明，對公民合法權(quán)益侵害最多的也就是來自行政機(jī)關(guān)，而公民合法權(quán)益遭受行政機(jī)關(guān)侵害很大程度上與行政機(jī)關(guān)缺乏經(jīng)常性、有效性的監(jiān)督，違法行使權(quán)力或?yàn)E用權(quán)力有關(guān)。”雖然行政執(zhí)法權(quán)也有人大監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督、行政審計(jì)監(jiān)督、行政復(fù)議監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督等監(jiān)督措施。但人大監(jiān)督是非經(jīng)常性和非實(shí)體性的監(jiān)督。操作性不強(qiáng)；行政監(jiān)察、行政審計(jì)、行政復(fù)議屬于行政體制內(nèi)部的監(jiān)督，受行政權(quán)制約和影響而難以實(shí)施有效的監(jiān)督：行政訴訟監(jiān)督雖然是行政體制外部的監(jiān)督，但其受案范圍過于狹窄，且社會(huì)公共利益沒有納入法律保護(hù)的范圍而使得法律監(jiān)督出現(xiàn)真空。因此，只有將行政執(zhí)法權(quán)適度納入檢察監(jiān)督的視野，檢察權(quán)的配置才理性回歸到我國憲政制度的安排上。因此，“有必要在法律上賦予檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)隨時(shí)檢查行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行行政法律的情況，包括對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰的案件進(jìn)行審查的權(quán)力，同時(shí)規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)如實(shí)地向檢察機(jī)關(guān)提供行政執(zhí)法情況的義務(wù)?！?br/>　　
　　二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度架構(gòu)
　　
　　行政執(zhí)法行為，包括普通行政管理行為、刑事案件偵查行為、刑罰執(zhí)行行為等。上述執(zhí)法活動(dòng)的主體都是行政機(jī)關(guān)，權(quán)力性質(zhì)都?xì)w屬行政權(quán)。將其納入到行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的視野來研究是合理的。我們認(rèn)為，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度可以從以下方面架構(gòu)。
　　
　　(一)建立行政執(zhí)法審查監(jiān)督制度
　　1，行政執(zhí)法審查監(jiān)督的范圍。行政執(zhí)法活動(dòng)包括行政立法、行政檢查、行政合同、行政許可、行政征收、行政司法、行政處罰、行政強(qiáng)制等行為，將所有行政執(zhí)法行為納入檢察監(jiān)督的視野，缺乏必要性、現(xiàn)實(shí)性和可擔(dān)當(dāng)性，必須尋找合理的切入點(diǎn)。從行政權(quán)最容易尋租和被濫用的角度，將限制公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)力的行政強(qiáng)制、涉及國有資源分配的行政許可、一定強(qiáng)度的行政處罰等納入檢察監(jiān)督的視野是比較現(xiàn)實(shí)和可行的。由此，行政執(zhí)法審查監(jiān)督的范圍可確定為以下幾個(gè)方面：第一，涉及公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行政強(qiáng)制行為，包括強(qiáng)制治療、強(qiáng)制征收、強(qiáng)制拆遷等。第二，涉及國有資源分配的行政許可行為，包括采礦許可、采伐許可、采水許可、采土許可、排污許可等。第三，較強(qiáng)程度的行政處罰行為。包括處15日拘留、3000元以上罰款、勞動(dòng)教養(yǎng)等。其中檢察監(jiān)督的重點(diǎn)是行政處罰行為，因?yàn)椤靶姓C(jī)關(guān)自己制定具體行政處罰的規(guī)則、自己作出行政處罰決定、自己執(zhí)行行政處罰的決定，幾乎沒有任何外部的制約監(jiān)督。這種狀況，不符合權(quán)力制約的原理，容易導(dǎo)致行政處罰權(quán)的濫用。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對行政處罰活動(dòng)的法律監(jiān)督。”
　　2，行政執(zhí)法審查監(jiān)督的程序。(1)案例受理。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將申請資料或立案材料、調(diào)查案卷、調(diào)查結(jié)論、擬處理意見等移送檢察機(jī)關(guān)審查。檢察機(jī)關(guān)在審閱相關(guān)書面材料后，依據(jù)法律規(guī)定認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由自己審查并作出監(jiān)督?jīng)Q定的，應(yīng)當(dāng)依法予以受理。(2)調(diào)查復(fù)核。檢察機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)(一般以15日以內(nèi)為宜)調(diào)查復(fù)核相關(guān)材料，聽取行政管理相對人及其辯護(hù)人或代理人的意見。爭議較大時(shí)可組織聽證會(huì)，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、行政管理相對人及其辯護(hù)人或代理人相互舉證、質(zhì)證和辯論。(3)作出監(jiān)督?jīng)Q定。一是行政強(qiáng)制行為事實(shí)清楚、證據(jù)充分，符合國家法律和地方性法規(guī)規(guī)定，行政相對人合法權(quán)益已得到合理保護(hù)的，作出同意行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擬處理意見的決定，反之作出不同意行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擬處理意見的決定。二是行政許可行為的申請人符合相關(guān)資質(zhì)條件，符合國家法律規(guī)定，符合國有資源整體開發(fā)利用計(jì)劃，權(quán)益分配合理，補(bǔ)償資金落實(shí)到位或有保障，環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)措施切實(shí)可行的，作出同意行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擬處理意見的決定，反之作出不同意行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擬處理意見的決定。三是行政處罰相對人的行為涉嫌犯罪的，作出建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送公安機(jī)關(guān)立案偵查的處理決定：不構(gòu)成犯罪且行政處罰行為適當(dāng)?shù)模鞒鐾庑姓?zhí)法機(jī)關(guān)擬處理意見的決定：行政相對人沒有違法行為、行政處罰缺乏法律依據(jù)的。作出建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法撤銷案件的決定。(4)告知救濟(jì)權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)依法作出審查監(jiān)督?jīng)Q定后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或行政管理相對人不服檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定的，可依法提請上級檢察機(jī)關(guān)復(fù)核。(5)執(zhí)行情況備案。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將執(zhí)行監(jiān)督?jīng)Q定的情況，包括法律文書副本、或行政處理決定副本、或行政許可證副本復(fù)制件等材料，在法律規(guī)定的期限內(nèi)報(bào)送檢察機(jī)關(guān)備案。
　　
　　(二)完善刑事案件偵查監(jiān)督制度
　　1，現(xiàn)有偵查監(jiān)督模式存在缺陷?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)，鑒于對封建糾問式訴訟制度下偵查主體單方追訴弊病的深刻反思，現(xiàn)代世界各國都取消了這種偵查模式，建立了司法權(quán)介入偵查活動(dòng)的新模式，通過司法權(quán)對偵查權(quán)的審查，以有效防止偵查權(quán)的濫用，保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益?！睆膰鈦砜?，主要有法官司法審查和檢察官、法官共同司法審查兩種模式。我國檢察權(quán)歸屬于司法權(quán)：由檢察權(quán)對偵查權(quán)進(jìn)行審查和監(jiān)督，也是司法審查的一種正當(dāng)模式。但檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有偵查監(jiān)督模式，監(jiān)督程序缺乏司法對抗性，監(jiān)督過程不透明，監(jiān)督范圍沒有涵蓋全部強(qiáng)制偵查措施。因此，偵查監(jiān)督制度改革的重點(diǎn)是按照訴訟結(jié)構(gòu)模式構(gòu)造偵查監(jiān)督程序，擴(kuò)大強(qiáng)制偵查措施司法化審查的范圍。對不妨礙偵查工作順利進(jìn)行且不需要保密的偵查措施，可建立追訴(公安、安全機(jī)關(guān)等)、辯護(hù)(嫌疑人及其律師或被害人及其代理人)、裁判(檢察機(jī)關(guān))三方參與、訴辯雙方平等對抗、檢察機(jī)關(guān)居中裁決的監(jiān)督機(jī)制。
　　2，完善刑事立案監(jiān)督程序。(1)立案監(jiān)督申請的受理?？馗媾e報(bào)人、被害人或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案，犯罪嫌疑人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案時(shí)，可以向檢察機(jī)關(guān)提出立案監(jiān)督申請。(2)案件移送、審查和聽證。檢察機(jī)關(guān)受理申請后，通知公安機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)移送調(diào)查材料及處理意見，同時(shí)要求說明立案或不立案的理由。檢察機(jī)關(guān)在審查材料的基礎(chǔ)上，組織立案監(jiān)督申請方(包括其辯護(hù)人、訴訟代理人)和公安機(jī)關(guān)雙方質(zhì)證、陳述理由和辯論，檢察機(jī)關(guān)居中進(jìn)行審查，辯論結(jié)束后可以發(fā)表總結(jié)性意見。(3)作出監(jiān)督處理決定。檢察機(jī)關(guān)依法作出立案監(jiān)督處理決定，應(yīng)當(dāng)立案的通知公安機(jī)關(guān)立案，不應(yīng)當(dāng)立案的通知公安機(jī)關(guān)撤案。同時(shí)告知申請人或公安機(jī)關(guān)，不服檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定的，可以申請上級檢察機(jī)關(guān)復(fù)核。公安機(jī)關(guān)執(zhí)行決定的情況應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)報(bào)送檢察機(jī)關(guān)備案。
　　3，完善強(qiáng)制偵查措施監(jiān)督程序?！皬?qiáng)制性偵查措施。是相對于任意偵查措施而言的，專指那些不受承受人意思約束而強(qiáng)制進(jìn)行的偵查措施?！笔澜绺鲊⒎▽ι婕肮窕緳?quán)利的強(qiáng)制性偵查措施，一般都交由居于中立、超然地位的司法機(jī)關(guān)或司法官審查批準(zhǔn)，偵查機(jī)關(guān)只享有申請權(quán)和執(zhí)行權(quán)?！皬默F(xiàn)代偵查程序的公正標(biāo)準(zhǔn)看，偵查機(jī)關(guān)在偵查過程中，只能采取任意偵查措施，而不能采取強(qiáng)制性措施。因?yàn)閺?qiáng)制性偵查措施涉及訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)利，必須由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查批準(zhǔn)?！钡珡奈覈壳胺梢?guī)定看，檢察機(jī)關(guān)只享有批準(zhǔn)逮捕權(quán)，而不享有其他強(qiáng)制性偵查措施的審查批準(zhǔn)權(quán)，顯然不符合法治國家分權(quán)制衡和監(jiān)督的要求，難以保證程序的公正性而應(yīng)當(dāng)加以改造?；灸Ｊ绞牵旱谝?，公安機(jī)關(guān)需要對嫌疑人采取拘留、逮捕、監(jiān)視居住、取保候?qū)彙⑺巡?、查封、扣押、凍結(jié)、監(jiān)聽等強(qiáng)制性偵查措施的，向檢察機(jī)關(guān)提出申請，并移送相關(guān)證據(jù)材料。遇現(xiàn)行犯或情況緊急時(shí)，公安機(jī)關(guān)可以先行拘留、搜查、查封、扣押和凍結(jié)，但事后應(yīng)及時(shí)報(bào)送檢察機(jī)關(guān)審查確認(rèn)。第二，公安機(jī)關(guān)申請搜查、查封、扣押、凍結(jié)、監(jiān)聽等強(qiáng)制偵查措施的，由檢察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審查，認(rèn)為確有必要的，由檢察機(jī)關(guān)簽發(fā)搜查令、查封令、扣押令、凍結(jié)令、監(jiān)聽令，交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。第三，公安機(jī)關(guān)提請檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)拘留、逮捕、監(jiān)視居住、取保候?qū)彿缸锵右扇说?，由檢察機(jī)關(guān)組織公安機(jī)關(guān)、犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人進(jìn)行質(zhì)證和辯論。檢察機(jī)關(guān)居中審查后，在法定期限內(nèi)依法作出批準(zhǔn)、不批準(zhǔn)拘留、逮捕、監(jiān)視居住、取保候?qū)彽臎Q定，交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。公安機(jī)關(guān)應(yīng)將執(zhí)行情況及變更拘留、逮捕措施的情況及時(shí)報(bào)送檢察機(jī)關(guān)備案。
　　
　　(三)改革刑罰執(zhí)行監(jiān)督制度
　　1，建立檢察機(jī)關(guān)指揮刑罰執(zhí)行的制度。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，除死刑由人民法院指揮執(zhí)行外，其他都是由人民法院交付執(zhí)行，缺乏刑罰指揮執(zhí)行的主體。在大陸法系國家，“刑罰之執(zhí)行官署為檢察機(jī)關(guān)。而在檢察機(jī)關(guān)刑罰之執(zhí)行事項(xiàng)，原則上均由司法輔助人員處理之?！逼渲腥毡居质菣z察官指揮刑罰執(zhí)行體制的代表國家，“其檢察官并不是單純的公訴人，也不是元所作為的司法官署，而是有著廣泛權(quán)力、從指揮偵查到指揮執(zhí)行刑罰全面介入刑事訴訟程序的國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！蔽覈鴻z察機(jī)關(guān)為刑罰執(zhí)行的法定監(jiān)督主體，基于監(jiān)督的親歷性要求，可借鑒大陸法系國家的經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為刑罰指揮執(zhí)行的法定主體。法院裁判生效后，人民法院將裁判執(zhí)行文書送達(dá)人民檢察院，人民檢察院組織公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)、人民法院進(jìn)行罪犯檔案交接及罪犯的換押、轉(zhuǎn)押、收監(jiān)等工作。人民檢察院對刑罰執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行活動(dòng)違法時(shí)及時(shí)糾正。刑罰執(zhí)行完畢前，在規(guī)定的期限內(nèi)，由執(zhí)行機(jī)關(guān)向人民檢察院提交罪犯刑滿釋放報(bào)告，人民檢察院依法審查后作出裁定，執(zhí)行機(jī)關(guān)依人民檢察院的批準(zhǔn)文書發(fā)給釋放證明或刑罰執(zhí)行完畢的證明(管制、罰金、剝奪政治權(quán)利)。
　　2，完善刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督制度。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑罰變更執(zhí)行措施，由監(jiān)獄機(jī)關(guān)提出意見，法院依法審理和裁定，檢察機(jī)關(guān)只能事后審查相關(guān)法律文書。法院審理減刑、假釋案件時(shí)?！坝捎趯彶槌绦蚓哂蟹枪_性，檢察機(jī)關(guān)難以實(shí)施同步的法律監(jiān)督。為此，應(yīng)改革減刑、假釋程序，即由人民法院采取開庭的方式，這樣檢察機(jī)關(guān)就可以出庭進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的效果?！本唧w程序包括：首先，由罪犯本人提出刑罰變更執(zhí)行申請，執(zhí)行機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律和監(jiān)管法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行審查，認(rèn)為符合條件的，由監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)向人民檢察院提出刑罰變更執(zhí)行的意見。并同時(shí)移送相關(guān)卷宗材料。其次，人民檢察院對監(jiān)獄機(jī)關(guān)報(bào)送的案卷材料進(jìn)行審查，必要時(shí)可派員到監(jiān)獄所在地，組織刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)、罪犯本人及罪犯代表參加的多方聽證會(huì)，圍繞刑罰變更執(zhí)行的條件、理由、刑期等情況質(zhì)證和辯論，充分聽取各方意見，并將昕證情況詳細(xì)記錄在案。再次。經(jīng)人民檢察院審查或依法聽證。認(rèn)為罪犯符合刑罰變更執(zhí)行條件的，由人民檢察院依法制作提請減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行意見書，連同案件卷宗材料一并移送人民法院審理。最后，人民法院組成合議庭或由獨(dú)任審判員依法公開審理，刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、刑罰變更執(zhí)行申請人出庭質(zhì)證和辯論，人民法院根據(jù)審理情況依法作出裁定。
　　
　　(四)建立行政公益訴訟制度
　　1，行政公益訴訟職能的擔(dān)當(dāng)性。從國外立法看，“在各不同法系中，都毫無例外地把檢察機(jī)關(guān)看作是壟斷公共利益代表權(quán)的國家機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)都是以公益代表人的身份或資格提起或參加行政訴訟。”從國內(nèi)情況來分析，憲法確立的檢察機(jī)關(guān)的法律地位為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度提供了憲法根據(jù)；《行政訴訟法》確立的立法目的和基本原則為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度提供了法律基礎(chǔ)：行政公益訴訟的“公益”性為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度提供了制度的事實(shí)前提：我國法治的發(fā)展進(jìn)步和正在進(jìn)行的司法改革為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度提供了條件：我國法學(xué)研究的前沿成果、特別是關(guān)于檢察監(jiān)督和公益訴訟的研究成果為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度提供了理論支撐。此外，各地檢察機(jī)關(guān)探索公益訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)，也為檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟提供了實(shí)踐檢驗(yàn)。綜上，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟職責(zé)不存在理論和法律上的障礙，具有憲法和程序法的基礎(chǔ)。因此，人民檢察院作為公共利益的守護(hù)者，在國家財(cái)產(chǎn)和社會(huì)公共利益遭受違法行政行為侵害或因行政不作為遭受損害時(shí)，有權(quán)力、也有責(zé)任啟動(dòng)行政訴訟程序和參與訴訟活動(dòng)，以避免國家和社會(huì)公共利益遭受損失。
　　2，行政公益訴訟的范圍及程序。行政公益訴訟的案件范圍，應(yīng)從行政權(quán)運(yùn)作的效率性、檢察監(jiān)督的有效性、訴訟行為的公益性、司法審查的經(jīng)濟(jì)性等方面進(jìn)行合理界定，適度從嚴(yán)控制。從當(dāng)前我國實(shí)際情況看，可將行政機(jī)關(guān)實(shí)施違法行政行為或行政不作為，導(dǎo)致國家和社會(huì)公共利益遭受損害的下列案件，列入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的范圍：國有資產(chǎn)保護(hù)案件；掠奪、破壞國有和集體資源案件；重大環(huán)境污染公害案件；妨礙市場經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的市場和價(jià)格壟斷等公害案件：地方政府及其職能部門實(shí)施的違法抽象行政行為侵害國家和社會(huì)公共利益的案件：其他損害國家和社會(huì)公共利益的案件。檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟，適用普通行政訴訟程序。在訴訟中既是當(dāng)事人又是監(jiān)督者，除擔(dān)負(fù)審判監(jiān)督職能及調(diào)查取證具有優(yōu)勢外，其他訴訟權(quán)利與一般當(dāng)事人或訴訟參與人沒有本質(zhì)區(qū)別，如調(diào)查取證、申請回避、參加法庭調(diào)查和辯論、申請撤訴、變更訴訟請求、參與調(diào)解等。
　　3，開展行政公益訴訟的主要方式。檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟，主要有兩種形式：提起公訴、支持起訴。從保障行政執(zhí)法效率和司法經(jīng)濟(jì)性考慮，可在檢察機(jī)關(guān)提起公訴之前，設(shè)置一個(gè)前置的督促程序，依法向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書。督促其在一定期限內(nèi)自行糾正違法行政行為或依法履行行政執(zhí)法職責(zé)。第一，提起行政公訴。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為、或督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)仍拒絕糾正違法行為、或繼續(xù)怠于行使自己職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可依法向人民法院提起公訴，要求人民法院判決撤銷行政機(jī)關(guān)的違法行政行為、或責(zé)令行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的目的是維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，在性質(zhì)上區(qū)別于行政相對人為自身利益而提起的訴訟。因此在訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)的地位是公訴人，既是起訴者，又是訴訟監(jiān)督者。第二，支持起訴。民主法治國家雖然不強(qiáng)制社會(huì)公眾或者個(gè)人以自己的付出來維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，但可以倡導(dǎo)社會(huì)公益組織和公民個(gè)人對政府行為進(jìn)行監(jiān)督。因此，法律上應(yīng)同時(shí)賦予非政府組織、公民提起公益行政訴訟的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)不能因享有行政公訴權(quán)而包攬所有的訴訟，只有在無特定主體起訴、特定主體不起訴或不能起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)才提起行政公訴。在社會(huì)公益組織、公民個(gè)人提起訴訟的情況下。應(yīng)起訴主體的請求或人民法院通知，檢察機(jī)關(guān)可以選擇支持起訴的方式參與到訴訟活動(dòng)中去，為起訴主體提供訴訟支援和法律幫助，并可出席法庭發(fā)表支持起訴意見