推進檢察工作一體化遇到的問題及解決途徑

　　隨著社會主義民主法制建設的推進和社會主義市場經濟的發展，人們對司法公正和司法效率的要求越來越高，檢察機關必須按照“強化法律監督，維護公平正義”的總體要求，推進檢察一體化建設，增強法律監督的合力。保證法律監督職能的有效發揮。目前，各地檢察機關檢察一體化機制改革還在不斷深入，在發揮檢察整體優勢、提高執法水平、增強法律監督效能等方面起到了明顯作用。但是也要看到，推進檢察一體化是一個長期系統的工程，我們在推進改革進程中也遇到了不可忽視的問題，需要在今后的工作中加以改進和完善。
　　
　　一、推進檢察一體化機制遇到的問題
　　
　　1，運行不夠規范。一是沒有系統的制度規定。檢察機關推行檢察工作一體化，必須首先在立法上做出系統而完善的規范，對檢察工作一體化的運行依據、運行原則、運行規則、保障措施作出詳細規定，做到有章可循、有據可依，合法合理而且合乎訴訟規律。二是命令指示不規范。推進檢察一體化。一個關鍵是加強和完善上下級檢察機關領導體制，即要求下級服從上級。這種領導體制往往體現在上級檢察機關發出的命令、指示和指令上。而基于習慣性，上級檢察機關領導、部門負責人在向下級檢察機關發出指示、指令等。經常采取口頭、電話、傳話、短信等形式，下級檢察機關相關人員接到這種指示或指令后，礙于情面也是照章執行，同樣是執行，也起到了領導的效果，但是因為太隨意，使得一體化缺乏嚴肅性和規范性。三是規章制度管理不規范。規章制度文件規范統一應該是檢察一體化的應有之義，當前，檢察系統一個普遍現象是，下級院制作規章制度不報上級院備案，上級院對下級院報送的文件也不嚴格審查，備案成了形式。上級院制定制度，下級院也制定制度，且多而泛，這種情況不符合檢察一體化的要求。雖然開展了規范化文件清理活動，但因為力度不大、組織不嚴、措施不力，導致清理活動沒有起到好的效果。
　　2，檢令不夠暢通。檢察一體化是一種“上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌”的工作運行機制，其中上下統一就是要充分發揮檢察機關領導體制的優勢，強化上級院對下級院的領導關系，下級服從上級，檢令暢通。但是檢察實踐中，檢令不暢通的現象比較嚴重：有的對上級院的指令不能令行禁止，合意的就執行，不合意的就推諉拖拉；有的地方對上級院的指令陽奉陰違，當上級指令與本單位利益發生抵觸時，往往把本單位利益放在第一位，大搞“上有政策，下有對策”或“體外運行”，或“暗箱操作”：有的地方對上級檢察院的要求和部署貫徹執行不力、敷衍應付甚至自行其是、我行我素；有的地方在貫徹上級指令時善于鉆空子，打“擦邊球”等等。這些檢令不暢的現象阻礙了檢察一體化的開展。
　　3，協作不夠緊密。一是同一檢察機關部門之間協作不緊密。檢察機關各部門是各司其職，各負其責，分口把關。但又協作配合的關系。但實踐中檢察機關部門之間特別是偵、捕、訴三職能部門之間缺少配合和溝通，畫地為牢，以鄰為壑，推諉扯皮的現象時有發生，造成“立案少、結案慢、訴不出”等問題。同時，檢察機關民行、反瀆等部門履行法律監督工作剛性不足，存在“邊緣化”和“虛置化”現象。與其他部門協作配合更少。二是檢察機關相互之間協作不緊密。隨著經濟社會的發展，人員流動性也越來越大，各類刑事犯罪跨區域、流動作案越來越突出，受理職務犯罪的檢察機關也往往需要跨區域調查取證、適用凍結、扣押等偵查措施和強制措施。有效懲治這類犯罪，需要檢察機關之間在檢察一體化制度指導下。加強協作配合。共同打擊犯罪。一方面，當前在探索檢察一體化機制上，對于檢察機關之間橫向協作機制的構建少有涉及。認識也存在差距。導致缺乏規范性的指導。另一方面。受制于地區壁壘。檢察機關之間橫向協作配合甚少。三是檢察機關與其他司法行政機關之間協作不緊密。馬克昌教授在參加湖北省檢察工作一體化機制理論與實踐推進會上指出，檢察工作一體化機制要得到切實推進僅靠內部是不行的，還需要良好的外部條件，即處理好與司法行政機關的關系。但是部分檢察機關與公安機關、審判機關之間相互分工、相互制約的關系處理不好，配合不得力，協作不緊密，導致案件“結得慢、訴不出、判不了”，影響了訴訟效率和法律監督實效。
　　4，管理不夠科學。一是上級院協管干部不到位。上級院黨組協管干部是檢察一體化的要求。少數地方對協管工作不夠重視，上級院協管缺乏力度，與地方黨委溝通協調不到位，對上級院提出的領導班子配備意見和建議，少數地方黨委不予采納，存在包辦代替的現象，甚至出現個別違法任命基層院副檢察長的問題，影響了檢察隊伍的整體素質。二是檢察隊伍管理不規范。一方面，檢察機關在錄用人員方面缺少一套規范有效的制度，特別是缺乏針對不同的崗位制定不同的標準條件實行分類招考的辦法，而統一按照《公務員法》進行招考，招錄多少名額，也要做好大量的協調工作，征得有關組織、編制部門批準后才能開展，給人才引進工作帶來一定的影響。同時還有一部分通過組織調劑進入檢察機關，占據本來就十分短缺的政法編制。這部分人由于年齡偏大、法律基礎薄弱，通過司法考試難度很大。另一方面，檢察干部選拔任用不規范，檢察官職級晉升同行政職級掛鉤。而抹殺了檢察職業屬性。再就是上級院在下級院遴選檢察官制度力度也不大，檢察干警流通較慢，晉升空間小，影響了工作的積極性。三是上級院考評不科學。上級院制定的考評標準只注重對部門工作的考評，沒有結合檢察一體化內容進行，未能將部門間、檢察機關之間的協作配合、檢察業務中落實檢察一體化工作措施等內容納人考評范圍，缺乏指引性。從考評標準本身來說，考評標準注重業務數字，強調硬指標，客觀上造成下級院追求完成任務，而忽視工作效果的問題。
　　5，保障不夠健全。一是經費保障機制不健全。當前，檢察工作一體化機制要求的專項經費保障機制，特別是交辦案件補助經費、追逃獎勵經費、協查協作補助經費、調用人員補助經費等經費保障制度沒有建立，阻礙了檢察一體化的發展。二是技術保障不健全。技術資源區域整合，分級建設，統一使用還是停留在設想階段，裝備、設施共享機制也沒有完全建立，各地技術設施因地區經濟水平不同配備不平衡，直接影響了檢察一體化機制的運行效果。三是組織保障不健全。各級檢察機關領導對檢察一體化認識存在差距，上下一盤棋的觀念沒有牢固樹立。組織和推進檢察一體化工作的領導責任制與獎懲機制還沒有建立，落實檢察工作一體化機制的情況還沒有作為考核各級檢察院及其內設機構領導班子和領導成員工作業績的重要內容，組織推進檢察工作一體化具有隨意性和松散性，沒有形成層層抓落實的良好氛圍。
　　
　　二、進一步推進檢察工作一體化的對策建議
　　
　　1，強化檢察一體化規范化機制建設。一是制定檢察工作一體化機制文件。各地檢察機關在檢察工作一體化方面進行了積極的探索與實踐，總結了比較成熟的經驗。有的還形成了亮點與品牌，建議省級院或者高檢院對各地的經驗進行提煉和總結，在此基礎上形成推進檢察工作一體化方面的規范性文件，指導檢察系統檢察工作一體化建設，推動檢察工作整體上新臺階。二是規范檢察工作一體化的運行。上級院對下級院發出的指示、指令等不得采取口頭、電話、傳話、短信等形式，必須采取書面的方式，并予以存檔。各地檢察機關之間的協助函等也要以書面形式進行，必要時統一由上級院發出。三是規范檢察機關制度文件的制定程序。下級檢察院制定制度文件，不能與上級機關文件精神發生沖突，即嚴格執行下位遵從上位原則。在制定程序上。下級院要事先向上級院作出情況說明，得到上級院的批準再行制定，制定后要及時將文件報送上級院審查和備案，對內容不符合要求、內容與上級文件有沖突的堅決予以撤銷。
　　2，強化檢察工作檢令暢通機制建設。檢察工作一體化機制的核心是上級檢察院對下級檢察院的領導，只有實現上下統一、檢令暢通、令行禁止。才能真正實現檢察工作一體化。因此，一是要建立檢令執行督查機制。可以結合檢務督察制度，加強對本級和下級檢察院及其他檢察人員執行上級或本級檢察院決議、決定、制度和重大工作部署，嚴格依法文明執法辦案以及認真遵守檢察紀律等情況的督查，確保上級檢察院決議、決定、重大工作部署以及各項規章制度得到嚴格執行。二是要建立檢令執行責任追究機制。我國《人民檢察院組織法》對于不服從上級檢察院法律后果沒有明確的規定，因此有必要在《人民檢察院組織法》或《檢察官法》中明確規定，檢察官要忠于職守、勤勉盡責、服從和執行上級依法作出的決定和命令，對于拒絕執行、執行不力、執行不到位的，根據相應的情況追究責任領導、具體責任人的責任，真正保證上級檢察院的領導權威，確保檢令暢通。三是加強上級院對下級院檢察工作的檢查和指導。健全上級檢察院對下級檢察院檢察工作的檢查和指導機制，不斷加大上級院對下級院的管理監督、檢查督導和組織協調，形成思想統一、步調一致、檢令暢通、齊心協力的統一體，增強檢察系統的凝聚力、戰斗力。
　　3，強化檢察機關業務協作機制建設。一是要在基層院建立偵查指揮中心，實現上下級院對口鏈接，強化大要案和偵查工作的統一指揮和協調。二是完善偵、捕、訴協作機制，堅持公訴、批捕提前介入重特大案件、疑難復雜案件，共同研究確定偵查方向和重點，引導依法收集證據。建立偵、捕、訴信息互通平臺，定期召開部門聯席會議，實現線索準確及時移送和信息共享，保證案件順利訴訟。三是要高度重視反瀆職侵權工作和民事行政檢察工作，推進檢察工作一體化機制在反瀆職侵權工作和民行檢察工作中的應用。以落實中辦發[2010]37號《關于加大懲治和預防瀆職侵權違法犯罪工作力度的若干意見》為契機，加強與公安、紀檢監察、行政執法和其他司法行政機關的協作配合，不斷健全完善信息共享、線索移送、協助調查等查辦瀆職侵權案件加強協作配合的機制，解決查辦瀆職侵權犯罪發現難、查證難、處理難等突出問題。要整合市級院和基層院兩級民行部門資源，采取參辦、交辦、督辦等形式開展民事行政檢察工作，解決民行案件突出的“倒三角”現象。四是要建立上級院統一領導下的跨區域檢察業務協作機制。對外地執行抓捕、調查取證、押解訊問等予以配合協作，形成平等協作、相互支持、共同發展的格局，促進檢察機關形成運轉高效、關系協調、規范有序的統一整體，充分發揮法律監督整體效能。
　　4，強化檢察管理機制建設。一是推行檢察人員分類管理。《檢察官法》對檢察官的任職條件進行了具體的規定，但是沒有規范其他檢察人員的任職條件，從而降低了檢察人員的準入標準。在檢察機關實行以檢察官為主體的人事管理模式下，由于分類管理的滯后。其他專業人才的邊緣化導致其在職務職級晉升上機會有限。建議根據檢察人員不同的崗位設置不同的準入標準。同時科學設置其他檢察人才向檢察官轉換的條件與標準。從而適應現實工作的需要。二是建立科學規范的考評辦法。要建立和完善一套針對檢察工作的系統、科學、可操作的考評體系，既要側重對查辦職務犯罪、審查起訴、審查批捕等重點工作的考查，也要加強對民行工作、控申工作、訴訟監督等薄弱環節工作的考核。既要考核工作是否開展。也要考核開展工作的質量和效果。考核工作的同時提出合理化的意見和建議，并幫助整改到位，使考核過程切實成為檢查工作、發現問題、促進工作的過程。真正發揮考核評價對檢察工作的指引和導向作用。
　　5，強化檢察權的獨立行使。一是克服地方主義、部門主義思想。加強檢察干警的培訓教育，強化干警的大局意識、檢察工作一體化意識，明白地方主義和部門主義的危害，并自覺克服。建立黨員領導干部和國家機關工作人員非法干預查處犯罪案件工作情況溝通和處理機制，對壓案不查、非法干預和阻撓辦案、打擊報復辦案人員的黨員領導干部和國家機關工作人員，要提出警告或誡勉談話，情節嚴重、性質惡劣、造成負面社會影響的，紀檢監察機關和組織部門要依紀依法嚴肅追究責任并進行通報。二是加強檢察隊伍的專業化管理。檢察機關和檢察官的法律屬性，決定了檢察隊伍的管理模式不能照搬一般行政機關的管理模式，應當建立一套體現自身職業特色的人才引進、激勵、競爭、代謝和保障機制，如在人才引進方面，可試行“垂直管理”，直接由上級檢察機關決定：建立并推廣直接從社會通過司法考試人員中選拔任用檢察官制度：建立有別于一般的公務員的經濟福利保障機制：建立更加體現業務水平、工作實績和德才表現的檢察官等級、職務晉升機制；建立檢察官身份保障制度，實現從“準公務員”向“專門型、職業型、終身化”的檢察官職業的轉變等等。三是加強保障現代化建設。要解決經費保障的瓶頸問題，需要從兩個方面努力。一方面要堅持“開源節流”。在現有財政保障體制的情況下，主動向當地黨委、政府、上級部門反映檢察經費保障困難，積極爭取各方面的理解與支持。建立科學的經費遞增機制。同時。要加強財務管理，嚴格規章制度，遵守財經紀律，節約辦公辦案成本，使有限的資金用在刀刃上。另一方面，要逐步改革現有的經費保障體制。根據檢察機關的性質和特點，要充分保證檢察經費，必須改革經費保障體制，實行中央財政垂直管理是發展趨勢。由于國家財政體制改革任重道遠，檢察經費保障體制改革可分步實施：第一步中央保辦案。即辦案經費由中央財政負擔，其余各項經費由地方財政負擔。第二步地方保吃飯。即人員經費、行政經費由地方財政負擔，辦案經費、裝備經費和基礎設施經費由中央財政負擔。第三步中央全負擔。即所有經費都由中央財政統一負擔，從中央到縣市的每一級財政預決算均應對檢察機關單列預決算，辦案追繳贓款統一上交中央，與地方財政完全脫