鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地利用規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)研究

　　摘要：新一輪鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃正在全國范圍內(nèi)展開，如何做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）的銜接工作，如何在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的宏偉目標(biāo)，是我們需要共同探索的問題。文章首先分析了“兩規(guī)”的關(guān)聯(lián)性和矛盾因素，并試著探討了“兩規(guī)”矛盾所在的根源，最后提出了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)途徑。
　　關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；村鎮(zhèn)規(guī)劃
　　
　　一、前言
　　“兩規(guī)”是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系中的兩種基本類型。近期我國在編制新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，如何做到與村鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)一認(rèn)識、合理協(xié)調(diào)是本輪規(guī)劃的重點(diǎn)和難點(diǎn)。“兩規(guī)”之間既有聯(lián)系，又有區(qū)別，緩解它們之間的沖突和矛盾是做好當(dāng)前規(guī)劃的關(guān)鍵問題。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（2008年）》第五條規(guī)定：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
　　二、“兩規(guī)”體系關(guān)聯(lián)性研究
　　（一）相似性
　　“兩規(guī)”都是為了加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)和組織管理，創(chuàng)造良好人居環(huán)境，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展而建立起來的。他們主要有以下幾個(gè)方面的相似性：一是規(guī)劃本質(zhì)相同，都具有未來導(dǎo)向性的重要特征。規(guī)劃作為人類的一項(xiàng)具體活動(dòng)，是人類有目的的改造與創(chuàng)建人為環(huán)境的具體行動(dòng)，都具有重要的宏觀調(diào)控作用和鮮明的社會(huì)目標(biāo)引導(dǎo)特征。二是規(guī)劃目的相同，都是為了土地的合理、集約、高效利用，圍繞土地的優(yōu)化布局進(jìn)行。土地的有限性和建設(shè)需求的無限性兩者之間的矛盾是我們開展規(guī)劃活動(dòng)的主因，怎樣才能緩解兩者之間的矛盾，是我們需要共同解決的問題，以求能夠達(dá)到合理、集約、高效用地和實(shí)現(xiàn)土地供需均衡的目的。三是理論依據(jù)基本相同。“兩規(guī)”都離不開規(guī)劃這個(gè)共同的活動(dòng)過程，因而都離不開規(guī)劃中一些共同的理論和規(guī)律。
　　（二）差異性
　　“兩規(guī)”居然歸為不同的規(guī)劃體系，兩者之間肯定存在規(guī)劃目標(biāo)、內(nèi)容、任務(wù)、原則、范圍以及編制主體等很多方面的差異。就從具體的操作層面來看，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是規(guī)劃空間范圍和時(shí)間尺度上不一致。在空間范圍上，村鎮(zhèn)規(guī)劃是局域性的規(guī)劃；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是全面性的規(guī)劃，面向于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管轄范圍內(nèi)的所有土地。在時(shí)間尺度上，村鎮(zhèn)規(guī)劃期限一般為20年；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃期限一般為10-15年。二是規(guī)劃內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)不同。村鎮(zhèn)規(guī)劃側(cè)重建設(shè)用地的分類和布局的綜合籌劃，包括居住用地規(guī)劃、公共設(shè)施用地規(guī)劃、生產(chǎn)設(shè)施和倉儲用地規(guī)劃、道路交通規(guī)劃等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃側(cè)重土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整和用地布局的總體安排和控制：基本農(nóng)田的調(diào)整和布局、城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間管制、生態(tài)用地保護(hù)、土地用途區(qū)劃定等。三是規(guī)劃用地分類不一致。村鎮(zhèn)規(guī)劃用地主要按土地使用性質(zhì)劃分為9大類、30小類。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃主要采用規(guī)劃用途三級分類體系：一級類3個(gè)，二級類10個(gè)，三級類26個(gè)。
　　三、“兩規(guī)”體系矛盾因素研究
　　（一）矛盾因素分析
　　1、村鎮(zhèn)規(guī)模的確定
　　村鎮(zhèn)規(guī)模的確定是“兩規(guī)”的核心問題，同時(shí)也是“兩規(guī)”爭議最大的地方。確定村鎮(zhèn)合理規(guī)模表現(xiàn)在數(shù)量和空間位置上給予界定，包括人口規(guī)模確定和用地規(guī)模確定，其中人口規(guī)模是決定性內(nèi)容。村鎮(zhèn)規(guī)模確定中“兩規(guī)”最主要的矛盾表現(xiàn)在：限制建設(shè)用地的數(shù)量；限制可占用耕地的數(shù)量甚至位置。村鎮(zhèn)規(guī)劃中要確定建設(shè)用地的數(shù)量，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。”而在土地管理法中，土地利用總體規(guī)劃是采取逐級分解建設(shè)用地指標(biāo)和建設(shè)占用耕地面積指標(biāo)，屬于控制性內(nèi)容，是剛性的。這樣，“兩規(guī)”在規(guī)劃實(shí)踐中，建設(shè)用地指標(biāo)往往難以達(dá)成一致。
　　2、“兩規(guī)”編制機(jī)構(gòu)的協(xié)作力度
　　在現(xiàn)行的體制下，村鎮(zhèn)規(guī)劃由城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)編制，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃由土地管理部門編制。這兩個(gè)部門在行政上是同級單位，但直接接受各自不同的行政上級單位監(jiān)督和指導(dǎo)，整個(gè)編制工作均在自己的行政體系內(nèi)完成。在實(shí)際的操作過程中，有資料的共享和規(guī)劃成果的互檢過程，但“兩規(guī)”編制機(jī)構(gòu)之間缺乏有效溝通，缺乏規(guī)劃思想的相互驗(yàn)證和協(xié)調(diào)過程，當(dāng)一個(gè)規(guī)劃成果確定以后，另外一個(gè)規(guī)劃就是盲目的套核，以求規(guī)劃成果不相互沖突，這樣的規(guī)劃成果使其科學(xué)性受到質(zhì)疑。同時(shí)，兩個(gè)編制機(jī)構(gòu)本身缺乏溝通的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，不涉及到自身利益的事不愿意管。
　　3、“兩規(guī)”技術(shù)規(guī)程的要求
　　“兩規(guī)”編制分別屬于不同的規(guī)劃體系，自然在編制規(guī)程和制圖規(guī)范上存在很多差異。主要體現(xiàn)在以下方面：一是人口統(tǒng)計(jì)口徑。村鎮(zhèn)規(guī)劃中人口預(yù)測根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》確定，包括常住人口、通勤口人和流動(dòng)人口，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中并不包括流動(dòng)人口。人口規(guī)模內(nèi)涵不一致，直接導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)用地面積不一致；人口統(tǒng)計(jì)基數(shù)不一致，控制性人均指標(biāo)也難相銜接。二是用地范圍統(tǒng)計(jì)及分類標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的用地?cái)?shù)據(jù)是以行政區(qū)劃為范圍進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，而村鎮(zhèn)規(guī)劃則以規(guī)劃區(qū)作為各類用地的統(tǒng)計(jì)范圍。“兩規(guī)”統(tǒng)計(jì)范圍不一致，造成同種地類數(shù)量上的不同及不可比。此外，“兩規(guī)”用地分類采用不同的分類體系，各種地類認(rèn)定上存在很大的偏差。三是規(guī)劃期限。村鎮(zhèn)規(guī)劃一般為20年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃一般為10-15年，“兩規(guī)”規(guī)劃基期、規(guī)劃期限均不一致，規(guī)劃內(nèi)容也就難以協(xié)調(diào)和對比。
　　（二）根源所在
　　1、規(guī)劃法規(guī)體系不一致
　　土地利用規(guī)劃主要是依據(jù)《土地管理法》編制，它具有從上到下嚴(yán)格控制工作路線，有利于不同層次的土地利用總體規(guī)劃之間的銜接，屬于控制性規(guī)劃。而城鄉(xiāng)規(guī)劃主要依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》等法律法規(guī)編制，城市總體規(guī)劃沒有自上而下的規(guī)劃控制指標(biāo)，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模是建立在對城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎(chǔ)上，按照市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模的設(shè)想，很少考慮耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的問題，重在從需要出發(fā)，著眼于發(fā)展。也就是說，城市規(guī)劃屬無控制規(guī)劃。規(guī)劃依據(jù)不一致，直接導(dǎo)致規(guī)劃思路不同，最后表現(xiàn)為“兩規(guī)”矛盾突出。
　　2、規(guī)劃行政體系相互脫節(jié)
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃主要由建設(shè)部門編制，土地利用規(guī)劃主要由國土管理部門編制，這兩個(gè)部門在行政上屬于同級單位。“兩規(guī)”在編制過程中，存在很多交叉和類似地方，但由于編制機(jī)構(gòu)所屬的行政體系各自獨(dú)立，編制思路和處理方法就各有所別。再加上編制機(jī)構(gòu)彼此之間缺乏有效溝通，使得編制成果各有一套，銜接和實(shí)施起來相當(dāng)困難。此外，國家的規(guī)劃行政體系存在很多類似情況，如環(huán)境部門管理環(huán)境規(guī)劃，交通部門管理交通規(guī)劃，還有農(nóng)業(yè)、鐵道、電力、信息等部門管理各自部門的規(guī)劃，規(guī)劃分別受不同機(jī)構(gòu)的管理。
　　3、規(guī)劃的科學(xué)性不夠成熟
　　規(guī)劃是一個(gè)十分復(fù)雜的技術(shù)經(jīng)濟(jì)工作，涉及國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門，且要以組織經(jīng)濟(jì)、地理、建筑、工程技術(shù)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、環(huán)境和規(guī)劃科學(xué)等學(xué)科協(xié)同工作，是一個(gè)難度很大的工作。因此，在制定規(guī)劃時(shí)，就很難用唯一標(biāo)準(zhǔn)去衡量規(guī)劃的合理性，但這種問題并不是不能解決，而是需要一個(gè)更科學(xué)的編制方法去處理規(guī)劃中的本質(zhì)問題。由于我國的規(guī)劃產(chǎn)生較晚，特別是土地利用規(guī)劃，編制方法較不成熟，科學(xué)性和實(shí)際操作性不強(qiáng)，所以出現(xiàn)了“兩規(guī)”技術(shù)規(guī)程相互沖突和矛盾的地方。
　　
　　四、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)途徑
　　（一）統(tǒng)籌“兩規(guī)”規(guī)劃，謀求用地平衡
　　土地利用規(guī)劃是一種控制性的、基于整體利益的協(xié)調(diào)規(guī)劃，最明顯的表現(xiàn)為“自上而下”的組織方式和研究方法。它帶有指令性的規(guī)劃特征使其規(guī)劃結(jié)果往往缺乏對局部利益協(xié)調(diào)的考慮，從而使得規(guī)劃的實(shí)施過程相當(dāng)困難。我們知道，村鎮(zhèn)規(guī)劃是根據(jù)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況深入分析制定的，相對來說比較切合實(shí)際，最終落實(shí)也比較容易。這是“兩規(guī)”最大的矛盾之處，一個(gè)為了保護(hù)，一個(gè)為了發(fā)展，兩者互為牽制是“兩規(guī)”最大的問題。在現(xiàn)行土地規(guī)劃法制不健全的情況下，整合它們用地規(guī)模矛盾是關(guān)鍵。據(jù)以我國土地資源的現(xiàn)實(shí)情況，村鎮(zhèn)規(guī)劃必須正確對待和解決土地供需和需求的關(guān)系，“兩規(guī)”因土地的供給引導(dǎo)和制約需求而聯(lián)系起來了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是從大局出發(fā)，以保證區(qū)域糧食安全和土地可持續(xù)利用，因而較村鎮(zhèn)規(guī)劃更全面、更具體，因此，土地利用規(guī)劃對村鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)和控制作用是不容置疑的，村鎮(zhèn)規(guī)劃的用地規(guī)模必須在土地利用規(guī)劃所確定的范圍內(nèi)。同時(shí)，村鎮(zhèn)規(guī)劃切合實(shí)際的特點(diǎn)應(yīng)當(dāng)對土地利用規(guī)劃確定的規(guī)模給予驗(yàn)證和反饋，補(bǔ)充和完善土地利用規(guī)劃的控制性指標(biāo)，這是我們在不突破法律大框架的基礎(chǔ)上可以做到的。只有這樣，“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)才可順利進(jìn)行。
　　（二）加強(qiáng)部門聯(lián)系，尋找協(xié)作新思路
　　從現(xiàn)行的行政制度體系來看，村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃是由兩個(gè)獨(dú)立的同級部門編制，彼此之間缺乏有效溝通是“兩規(guī)”無法協(xié)調(diào)的重要因素。為了從根本上解決協(xié)作力度問題，建議合并城鄉(xiāng)建設(shè)部門和土地管理部門，我國在這個(gè)方面也有成功例子，如深圳市成立規(guī)劃與土地資源管理局，統(tǒng)一編制城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，并取得一定成效。當(dāng)然，這種不同規(guī)劃行政體系部門之間合并并非易事，但可以為我們提供一種新思路。
　　相對不同規(guī)劃部門合并，加強(qiáng)“兩規(guī)”編制部門之間的密切合作就相對簡單一些。我們可以從以下幾個(gè)方面加大部門之間的協(xié)作力度：一是規(guī)劃編制或修訂前，兩方要互通規(guī)劃現(xiàn)狀和規(guī)劃成果資料，主要以文字和圖件兩種形式。二是規(guī)劃編制時(shí)，雙方互派技術(shù)人員加入到對方的編制過程中去，參與具體編制工作和重大問題的討論決策，并對提供的資料和規(guī)劃思想給予必要解釋。三是規(guī)劃編制草案確定后，要組織雙方領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員加以審查，對原則性和控制性的內(nèi)容一一核對，找出“兩規(guī)”有出入的地方給予修正；對規(guī)劃草案的科學(xué)性給予論證，這是整個(gè)協(xié)作過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
　　（三）改進(jìn)編制方法，為“兩規(guī)”銜接打好基礎(chǔ)
　　編制規(guī)程和技術(shù)規(guī)范不一致是“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的最大尷尬之處，按要求和原則做事是不容置疑的，但我們可以尋找新方法以最大程度上降低“兩規(guī)”的沖突。具體從以下方面入手：一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做到統(tǒng)一。二是在人口預(yù)測方面，建議在選擇預(yù)測模型時(shí)，從地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，在對多種預(yù)測模型分析的基礎(chǔ)上找出最適合本地實(shí)際情況的模型，提高預(yù)測準(zhǔn)確性，這對后面的規(guī)劃銜接至關(guān)重要。三是在用地分類上，一直是“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的最大難題，主要表現(xiàn)在用地統(tǒng)計(jì)范圍、分類標(biāo)準(zhǔn)和用地標(biāo)準(zhǔn)不一致。在用地統(tǒng)計(jì)范圍上，建議采用行政全區(qū)域統(tǒng)計(jì)方法；在分類標(biāo)準(zhǔn)上，建議采用土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)（2007年）。當(dāng)然，根據(jù)“兩規(guī)”現(xiàn)在各自使用的標(biāo)準(zhǔn)重新確定一個(gè)“兩規(guī)”都適用的新標(biāo)準(zhǔn)是最需要的；在用地標(biāo)準(zhǔn)上，建議根據(jù)不同村鎮(zhèn)發(fā)展情況，因地制宜制定不同指標(biāo)。四是在規(guī)劃期限方面，建議統(tǒng)一“兩規(guī)”規(guī)劃期限，最好以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃期限相一致。
　　當(dāng)然，以上幾點(diǎn)并不能從根本上解決問題，但我們可以以發(fā)展與保護(hù)相統(tǒng)一為原則，以規(guī)劃要求為支撐，以村鎮(zhèn)部門意見為導(dǎo)向，對“兩規(guī)”中的用地問題進(jìn)行修改和完善，這樣可以保證“兩規(guī)”在數(shù)據(jù)口徑、各類用地邊界以及規(guī)劃目標(biāo)等方面上達(dá)成一致，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”統(tǒng)一，達(dá)到協(xié)同藕合。
　　參考文獻(xiàn)：
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