試析完善國庫集中支付制度的建議

　　摘要：國庫集中支付制度改革是適應社會主義市場經濟和公共財政的發展要求。隨著改革的深入，國庫集中支付管理工作出現了一些問題。文章探討了目前國庫集中支付改革取得的一定成效與存在的問題，并從資金管理、內部控制、預算等方面對完善國庫集中支付制度提出了有效建議。
　　關鍵詞：國庫集中支付；預算管理；內部控制
　　
　　2001年，國家正式啟動國庫集中支付改革，為不斷深化與完善國庫集中支付制度，國家高度關注國庫集中支付改革動態，不斷出臺新的文件用以指導改革順利進行。國庫集中支付改革從2007年至今的發展情況如圖1所示。
　　由圖1可知，國家循序漸進推進國庫集中支付改革，逐步擴大改革預算級次、范圍和公務卡使用，加強事業單位財會核算，推進預算執行細化。實行集中支付制度后，財政資金在國庫單一賬戶體系里運作，資金分散存放改為集中儲存，財政資金在實際支付前統一保留在國庫，實現了財政部門對資金的統一調度和管理。同時運用信息網絡系統，預算執行監控接近明朗化、動態化。但目前國庫集中支付管理實際工作中還存在一些問題，反映了國庫管理制度改革的艱巨性和復雜性。完善國庫集中支付制度，健全與國庫集中支付制度改革相配套的制度體系，真正構建起現代國庫管理制度體系是一個長期的過程。
　　一、國庫集中支付改革的成效
　　如今國庫集中支付觀念已深入人心，改革覆蓋面不斷擴大。以浙江省為例，浙江省省級國庫集中支付改革自2005年10月起開始試點。2006年1月起所有省級集中核算單位轉向國庫集中支付管理，2007年1月起全面推向省一級預算單位以外的所有二、三級預算單位。截至2008年底，共有754家省級預算單位納入國庫集中支付改革，累計集中支付財政資金過億元。目前，省級國庫集中支付工作基本完成了預算內、外財政資金全面集中支付的“橫向到邊”，以及不同級次預算單位全面實施改革的“縱向到底”，實現了國庫集中支付改革的重要階段性目標。
　　實行國庫集中支付后，事業單位系統實行用款計劃管理，賬戶實行零余額管理。它改變了財政資金預算、撥付、使用、核算等各個環節，從根本上解決了財政資金多環節撥付、多戶頭存放、多頭管理的弊端，提高了財政資金使用效益。實行國庫集中支付改革幾年來，大大推進了事業單位財務管理工作，部門預算管理水平明顯提高。大部分省市實行了“二上二下”的預算編制程序，初步建立了預算編制、執行和監督相分離的運行機制。
　　二、國庫集中支付改革尚存在的問題
　　從現行情況可看出國庫集中支付改革運行順利，取得了較為顯著的成效。但是，改革進展存在著不平衡現象，一些過渡性措施有待規范和完善，需要通過深化改革予以解決。
　　（一）國庫集中支付資金管理水平不高
　　國庫集中支付改革雖然全面展開，但實施過程中在資金運行方面還存在以下問題：一是很多事業單位國庫集中支付中直接支付量占總支付量的比重不高，所有基本支出和大部分項目支出仍作為授權支付處理；二是較多事業單位仍存在實有資金賬戶，容易發生零余額賬戶與實有資金賬戶之間相互串用的情況；三是代理銀行管理水平不高，與事業單位、國庫集中支付中心之間憑證傳遞繁雜，清算環節多，資金清算速度較慢；四是國庫支付中心的監督職能發揮沒到位，代理銀行在向事業單位各單位支付資金后再與國庫進行清算，客觀上造成國庫支付中心對預算支出的監督在時點上相分離。這樣一來，國庫部門的財政資金撥付監督權由代理銀行取代，在代理銀行劃至國庫部門清算時，若國庫部門發現支付中有問題，也只能做事后補救，如補救不及時易形成資金風險。這些都制約國庫集中支付制度的推行。
　　（二）預算管理體系不完善
　　當前許多事業單位預算管理還存在以下問題：一是事業單位編制預算缺乏一套科學、規范的決策機制，預算決策的依據不夠科學，影響到下一年國庫集中支付資金計劃；二是某些事業單位編制的預算剛性不夠，下屬單位經常需要追加調整預算，而審批程序較為頻繁影響到國庫集中支付的正常運轉；三是預算監督不強，一些基層事業單位年度預算下達之后，預算執行不能時時監控，預算執行與編制有機銜接不夠，缺乏一套有效機制監督財政性資金的運行效果；四是事業單位未建立系統性預算績效評價體系，不能深刻系統地對預算編制是否科學、合理，預算執行是否有效率進行評價。
　　（三）內部控制制度不健全
　　國庫集中支付制度下財政資金運作方式的根本改變，使得內部控制管理涉及面更廣，涉及內容更復雜。財政部制定的《企業內部控制基本規范》主要針對企業，對事業單位缺乏針對性。目前國家還沒有正式的事業單位內部控制制度，國家集中支付內部控制制度體系更是近乎空白。國庫集中制度改革下只能用一些會計規章制度來行使內部控制的職責，其內容涵蓋預算編制、預算決策、預算執行、資產管理、政府采購等，雖每一環節相關聯系相互牽制，但缺乏系統的內部控制體系來相互制衡、相互監督事業單位、財政部門、國庫管理機構、政府采購部門、代理銀行。這些都容易導致國庫集中支付管理出現違規問題，從而形成財政資金管理風險。
　　三、完善國庫集中支付制度的對策
　　（一）構建以科學化精細化管理為基礎的思想和制度體系
　　隨著國庫集中支付改革的不斷深化，國庫集中支付代理業務由原來簡單的工資統發、預算資金撥付延伸到了零余額賬戶、公務卡結算、預算外收入等，科學化和精細化財政管理的意義和作用日益顯著。為了順利推進國庫集中支付制度的改革進程，事業單位應構建一個科學化精細化管理為基礎的思想和制度體系，大力宣傳精細化管理思想，提高領導人管理意識。科學化的制度體系應包括預算編制、預算執行、績效評價、財政監督“四位一體”理念，“四位一體”的四個環節是有機整體、缺一不可。深化改革，服務大局，構建以科學化精細化管理為基礎的思想和制度體系是對財政管理體系進一步的完善和提升。
　　（二）提升國庫集中支付資金管理水平
　　政府部門應出臺專項政策，建立資金管理體制，進一步強化對財政專戶資金的管理力度，規范專戶資金核算。同時事業單位要配合國家改革，提高財政直接支付比例，取消原實有資金賬戶，逐步建立單一賬戶體系。針對代理銀行管理水平不高問題，國家應出臺國庫集中支付中關于代理銀行建立賬戶審批、年檢制度、強化日常監管、提高撥繳款速度等具體統一規章措施，建立起長效的事業單位銀行賬戶管理制度體系和工作機制，并構建一套完善的流暢的政府財政監管系統，在財政部門、國庫支付部門、人民銀行和商業銀行之間建立財政支付信息網絡平臺，事前對每筆資金用途的合規性進行審核；事中對資金從國庫單一賬戶的撥付、審核代理銀行申請劃款數額、代理銀行是否在符合規定范圍為事業單位辦理資金支付等方面進行跟蹤；事后定期開展對代理銀行零余額賬戶的檢查。
　　（三）建立健全國庫集中支付內控機制
　　國家需盡快建立完善的內部控制制度，明確規定每個崗位的職責，建立科學嚴密的業務運行規程和工作管理制度。內部控制章程須細化到事業單位國庫集中支付的每個環節，即：實現預算申報——用款申請——領導審批——財務審核——辦理支付的全過程控制，通過嚴格的內部控制流程，避免無預算、超預算支出，降低國庫資金使用風險，確保資金安全。同時，應注意如下問題：一是資金支付的每個關鍵節點必須相互牽制，經濟事項的決策與執行應相互分離；二是建立嚴格的大額資金支付審批制度，可實行限額內預算資金由領導審批，超限額資金支付集體決策；三是規范支付方式，繼續推行“公務卡”制度，減少零余額賬戶現金支付，避免同一系統單位之間通過零余額賬戶劃轉資金；四是建立零余額賬戶資金使用監控機制。國庫集中支付內控機制能實現對財政資金運行全過程管理，提高預算執行監控和分析水平，減少財政資金運行風險，促進財政資金安全、規范和有效使用。
　　（四）強化預算管理
　　國家應繼續強化預算管理改革，完善預算管理配套的規章制度，建立一套涵括預算編制、預算監督、預算分析與預算績效評價體系。預算編制是部門預算改革的重要切入點，使用科學的預算編制方法，為預算的精細化打下良好的基礎。預算編制、執行相分離，編制環節和執行環節相互制衡，建立健全財政資金分配過程中的權力制衡和監督檢查機制，增強各個部門預算主管機構在預算執行中的監督責任，將監督置于預算管理全過程。此外政府需把績效管理理念與方法引入預算改革，采用科學的績效評價方法衡量預算編制、預算分配與預算執行效果，并將績效考評結果作為預算分析的重要參考依據。通過扎實有效地工作，加快績效評價體系改革進程，逐步提高財政支出水平。
　　（五）規范事業單位財務管理
　　財政部1996年起陸續發布的《事業單位財務規則》、《事業單位會計準則（試行）》、《事業單位會計制度》等迄今已有10余年。為建立社會主義市場經濟體系下的公共財政制度，國家近年來進行了一系列重大改革如國庫集中支付、預算編制、政府采購等，給事業單位會計核算與財務管理增添了新的內容與要求。目前，各事業單位在執行《事業單位會計制度》基礎上根據國家改革新添的一些法規和規章來指導本單位的財會工作。顯然《事業單位會計制度》時間久遠，已跟不上國家改革步伐，因此要求對現行事業單位財務會計制度做出必要的修正和補充。為適應國家公共財政制度改革，許多事業單位根據自身實際情況紛紛制定本單位內部會計核算與財務管理規章或辦法，結果是事業單位各自財會核算有自身特殊情況，缺乏統一性和規范性。因此，國家應該制定一整套涵蓋事業單位具有可操作性的事業單位財務管理體系，促進事業單位財務工作規范化、制度化。
　　參考文獻：
　　1、聶雅慧.關于完善國庫集中支付改革的探討[J].西