論房山區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀分析與轉(zhuǎn)型評價(jià)

　　摘要：文章主要探討了房山區(qū)產(chǎn)業(yè)基本情況、資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)意義，并對房山區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型障礙因素進(jìn)行了分析，包括資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨的共性障礙、房山資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的具體障礙。
　　關(guān)鍵詞：房山區(qū)；資源型產(chǎn)業(yè)；轉(zhuǎn)型；現(xiàn)狀；分析
　　
　　一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)意義
　　資源型產(chǎn)業(yè)是北京市房山區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，為房山區(qū)及全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。根據(jù)上述煤礦、非煤礦山、水泥、石灰等資源型產(chǎn)業(yè)企業(yè)退出情況統(tǒng)計(jì)來看，近年來，按照國家和北京市有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，為改善北京市環(huán)境質(zhì)量，加大對浪費(fèi)資源、污染環(huán)境資源型產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，房山區(qū)累計(jì)關(guān)閉水泥廠、磚廠、非煤礦山、煤礦等企業(yè)1400家。截至2009年12月，有小煤礦22家、非煤礦山69家、水泥企業(yè)24家、小化工企業(yè)32家、石灰（灰粉）企業(yè)108家，共計(jì)256家。按照規(guī)劃，這些剩下的資源型企業(yè)也將于2010年底前全部退出房山區(qū)的產(chǎn)業(yè)歷史舞臺。
　　近年來，房山區(qū)的資源型產(chǎn)業(yè)退出工作，成績斐然。煤礦等資源型企業(yè)關(guān)閉后，房山區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)退出了歷史舞臺，落實(shí)了房山作為北京“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”的功能定位，也為本地區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展翻開了嶄新的一頁。但同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)看到：一方面，房山區(qū)在資源型產(chǎn)業(yè)退出的過程中，也暴露出了諸多問題，關(guān)礦地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型仍面臨諸多困難。另一方面，“退出”是手段，而不是目的，“轉(zhuǎn)型”才是最終目標(biāo)。“退出”任務(wù)的完成，說明了區(qū)政府對本區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)退出的戰(zhàn)略決心，同時(shí)也對本地區(qū)接續(xù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的及時(shí)補(bǔ)充提出了更緊迫的現(xiàn)實(shí)要求。針對這些問題，及時(shí)開展專題研究，提出解決思路與對策，對實(shí)現(xiàn)本地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)順利退出、成功轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)與完善房山區(qū)自身功能定位等都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　二、房山區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型障礙因素分析
　　房山區(qū)是以煤炭生產(chǎn)為依托發(fā)展起來的典型工礦型城市，歷史上曾是產(chǎn)業(yè)工人聚集的老礦區(qū)和首都重要的能源基地。20世紀(jì)90年代以來，隨著首都城市布局和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，這里的基本功能由過去的能源基地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)屏障，傳統(tǒng)的礦業(yè)開采相繼關(guān)停并轉(zhuǎn)。房山區(qū)作為資源型地區(qū)，與許多國內(nèi)外資源型城市或地區(qū)一樣，面臨著許多資源型城市在轉(zhuǎn)型過程中都會面臨的障礙因素。此外，由于房山獨(dú)特的歷史、資源、位置特點(diǎn)，同時(shí)面臨著一些自身獨(dú)特的障礙因素。
　　（一）資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨的共性障礙
　　一是資源型產(chǎn)業(yè)過度集中。資源型產(chǎn)業(yè)過度集中，勢必會制約城市或地區(qū)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低。資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低下，屬于資源型、粗放型的傳統(tǒng)初級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，技術(shù)水平與效益較低。在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中往往只重視資源型工業(yè)的發(fā)展，而相對忽視了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是產(chǎn)業(yè)退出成本高。資源型企業(yè)隨著資源的逐步枯竭，缺乏轉(zhuǎn)型能力。能力缺乏的主要因素：首先是企業(yè)辦社會致使企業(yè)生產(chǎn)成本高昂；其次是企業(yè)稅賦沉重致使利潤空間狹小。四是轉(zhuǎn)型扶持資金短缺。由于資源型產(chǎn)業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，涉及到生態(tài)恢復(fù)、搬遷補(bǔ)償、就業(yè)培訓(xùn)、社會保障等等諸多項(xiàng)目，需要強(qiáng)大的財(cái)政作為支撐。而這樣大的財(cái)力，單靠某一級政府的財(cái)政支撐，都會顯得有些吃力。五是基建設(shè)施不配套。大都數(shù)資源型企業(yè)都有外債，房山區(qū)也不例外。另外，由于高強(qiáng)度的開發(fā)，資源型城市的環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。資源型城市信用環(huán)境不佳問題較為突出，惡意逃廢銀行債務(wù)導(dǎo)致金融業(yè)發(fā)展受限，企業(yè)直接間接融資困難。六是人才資源匱乏。資源型城市的技術(shù)人員主要集中在傳統(tǒng)行業(yè)，其他專業(yè)技術(shù)人員也主要集中在醫(yī)療衛(wèi)生和教育機(jī)構(gòu)等，高新技術(shù)人才和高素質(zhì)的管理人才匱乏。七是新興產(chǎn)業(yè)生存環(huán)境差。資源型城市在環(huán)境方面的劣勢，極大地限制了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，極大地影響了資源型城市接續(xù)產(chǎn)業(yè)的可選擇性。八是區(qū)位條件不夠優(yōu)越。資源型產(chǎn)業(yè)退出后，接替產(chǎn)業(yè)的選擇也受制于區(qū)位條件的制約，尤其是第二、三產(chǎn)業(yè)。區(qū)位條件主要是指位置、交通和信息條件。
　　（二）房山資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的具體障礙
　　1、資源型農(nóng)民生計(jì)安排苦難。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，意味著房山區(qū)數(shù)十萬名從業(yè)人員失去工作崗位，涉及到以資源型產(chǎn)業(yè)為生的農(nóng)民飯碗問題，農(nóng)民丟了飯碗，鄉(xiāng)村斷了財(cái)路，直接經(jīng)濟(jì)損失巨大，社會事業(yè)發(fā)展受到較大影響。煤礦的大規(guī)模關(guān)閉使從事煤炭開采及運(yùn)輸、餐飲、修理等相關(guān)行業(yè)的山區(qū)農(nóng)民大量失業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005-2007年房山區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)關(guān)閉轉(zhuǎn)停共造成14586人失去就業(yè)崗位，占8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力總量的33%。盡管通過各種渠道安置了大部分人員的再就業(yè)，但仍有4810人尚未就業(yè)，這部分失業(yè)農(nóng)民基本年齡偏大、學(xué)歷低、技能單一、觀念陳舊，成為山區(qū)農(nóng)民的“絕對失業(yè)”勞動力，幾乎完全失去了收入來源。另外，已解決再就業(yè)的勞動力主要被安置在臨時(shí)性的工作崗位，收入水平低，有的村因人員富余，就超編安排，輪流上崗，補(bǔ)助更低。被關(guān)閉煤礦大多為村民股份制，在關(guān)閉之前，村民除了享受油、米、面、煤等生活福利外，年底還可以得到每股2000元-20000元的分紅，由于關(guān)礦，這些福利及分紅也無法兌現(xiàn)。導(dǎo)致農(nóng)民人均純收入不升反降，與關(guān)礦前的收入水平形成巨大反差。一定程度上挫傷了資源型企業(yè)與農(nóng)民的轉(zhuǎn)型積極性。
　　2、各級政府財(cái)政壓力巨大。煤炭產(chǎn)業(yè)曾是山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年煤炭產(chǎn)業(yè)體系的增加值占產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量的60%以上，占產(chǎn)煤村經(jīng)濟(jì)總量的80%以上，吸納了產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)40%以上的勞動力就業(yè)。2005-2007年，由于煤礦的大量關(guān)閉，8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)經(jīng)營收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收、村集體收入分別減少169855萬元、7653萬元、91474萬元，比2005年下降30%-70%，有的村甚至成為“零收入”村。其中，影響較大的史家營鄉(xiāng)工業(yè)產(chǎn)值2006年比2005年下降40.8%，本級財(cái)政稅收2007年比2006年下降25.9%，村集體經(jīng)濟(jì)2006年比2005年下降37%；大安山鄉(xiāng)2007年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)營業(yè)收入、財(cái)政稅收分別比2005年下降69.2%和42.7%；南窖鄉(xiāng)2006年、2007年工業(yè)總產(chǎn)值比2005年分別下降67%和55%，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入2006年、2007年比2005年分別下降65%和79%。由于鎮(zhèn)、村兩級收入的驟降，致使新農(nóng)村建設(shè)、環(huán)境整治、村干部工資、村民福利、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展、社會保障等都失去了資金來源，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展陷于困境。雖然房山區(qū)政府通過多種渠道對各基層財(cái)政予以撥款、補(bǔ)貼，但并非長遠(yuǎn)之計(jì)，而且給區(qū)財(cái)政也帶來了很大負(fù)擔(dān)。
　　3、非法采礦屢禁不止，代價(jià)高昂。盡管目前非法開采處于可控狀態(tài)，但非法開采并沒有根除，“打非”進(jìn)入死看死守的僵持階段，稍有松懈，極易反彈，“打非”工作依然面臨異常嚴(yán)峻的形勢。具體表現(xiàn)在如下方面：一是非法開采打而不絕。山區(qū)煤炭資源分布廣泛，有的地方存在露頭煤，開采相對容易，煤炭存在高額利潤的誘惑；失業(yè)勞動力得不到妥善安置，為解決燃煤及生活來源，故鋌而走險(xiǎn)；“打非”缺乏群眾基礎(chǔ)，打非隊(duì)伍人員有限，山高路遠(yuǎn)，不能時(shí)時(shí)全覆蓋；巡查隊(duì)員在明處，非法開采在暗處，與巡查人員打游擊，致使反復(fù)拉鋸。二是“打非”法律依據(jù)不足，處罰輕，缺乏威懾力。鄉(xiāng)村兩級“打非”缺乏法律、法規(guī)和政策依據(jù)，執(zhí)法巡查大隊(duì)的“打非”工作處境尷尬，對抓獲的非法開采嫌疑人沒有處罰權(quán)，強(qiáng)有力的震懾手段少。非法開采人員采取隨挖隨運(yùn)走的方式，導(dǎo)致查扣的煤炭達(dá)不到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)，國土、公安等部門處理起來也比較困難。三是“打非”資金緊張，無固定來源。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了打非隊(duì)伍，人員工資、車輛、辦公經(jīng)費(fèi)等開支巨大，2007年僅史家營鄉(xiāng)年投入“打非”資金就高達(dá)2500多萬元。在“打非”僵持階段，隊(duì)伍需要穩(wěn)定，巡查工作還要開展，有些工程建設(shè)還要繼續(xù)，“打非”成為“無底洞”。為保障“打非”成效，市財(cái)政撥付了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但只到2007年。2011年以來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“打非”經(jīng)費(fèi)便失去了穩(wěn)定的資金來源，致使資金缺口較大，嚴(yán)重影響“打非”成效的維持。
　　
　　4、資源移民困難重重。由于資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，資源型區(qū)域的移民搬遷工程浩大，造成山區(qū)可利用資源承載人口壓力越來越大。盡管2006年北京市就原則同意了房山區(qū)人口搬遷方案，但搬遷安置工程進(jìn)展緩慢。具體體現(xiàn)在如下方面：一是安置地塊的土地屬性問題。用于集中安置資源區(qū)農(nóng)民的移民用地包含大量的基本農(nóng)田，改變土地用途的審批程序繁瑣，需要報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。二是起步區(qū)項(xiàng)目立項(xiàng)遲緩。由于涉及到項(xiàng)目區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田調(diào)整等多種原因，許多起步區(qū)項(xiàng)目遲遲得不到市發(fā)改委的立項(xiàng)審批，致使項(xiàng)目無法啟動。三是搬遷能力及政策因素。影響礦區(qū)農(nóng)民搬遷的最主要問題是資產(chǎn)處置、購房、就業(yè)與社保等方面，而根據(jù)目前的搬遷政策，多數(shù)農(nóng)民無力搬遷。隨著土地價(jià)格及拆遷成本的上升，搬遷成本將進(jìn)一步加大，農(nóng)民搬遷的難度一直很大。
　　5、礦區(qū)搬遷工作繁雜，工程量大。礦區(qū)搬遷工作是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要各方形成整體合力。礦區(qū)搬遷問題涉及人口多、情況復(fù)雜、工作量大，是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，需要市、區(qū)兩級政府、各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾的共同努力。盡管房山區(qū)已成立了人口搬遷的常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，但整體推進(jìn)工作不盡人意。一是來自北京市部門的支持不夠，由于相關(guān)支持資金批復(fù)的遲緩，北京市層面的搬遷工作部署出現(xiàn)了中斷，影響各部門的工作協(xié)調(diào)及有力支持。二是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的動力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要精力還在于爭取保留煤礦、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)上，對人口搬遷工作考慮少，工作積極性、主動性不夠。三是區(qū)政府推進(jìn)不暢，研究起步早，下手晚，動作慢，把握機(jī)遇不夠及時(shí)。
　　6、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。雖然房山區(qū)已經(jīng)規(guī)劃了相關(guān)功能區(qū)與主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，但總體來看，接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。原因主要包括：一是接替產(chǎn)業(yè)資源保障度低。由于長期的煤炭開采，導(dǎo)致淺層地下水疏干，河道徑流量銳減，枯季干涸，地下水位大幅度下降，不僅給群眾生活飲水帶來不便，增加了生活成本，而且制約種養(yǎng)業(yè)及旅游業(yè)的發(fā)展。8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處深山區(qū)，土地資源稀缺，土層貧瘠，近幾年實(shí)施退耕還林，農(nóng)業(yè)發(fā)展面積更為有限，而且大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。同時(shí)，由于多年的煤礦開采造成大面積的地下采空區(qū)，極易發(fā)生地面塌陷，進(jìn)一步限制了發(fā)展空間。二是接替產(chǎn)業(yè)啟動資金不足，缺乏管理與科技人才。目前，鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)財(cái)力普遍下降，承擔(dān)日常工作運(yùn)轉(zhuǎn)已捉襟見肘，而獲得支持的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目又非常有限，靠自身財(cái)力發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)屬心有余而力不足，致使很多好的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無法啟動。鄉(xiāng)村干部長期抓煤炭產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營，對于發(fā)展種養(yǎng)、旅游等替代產(chǎn)業(yè)，在技術(shù)與管理上不熟悉，不適應(yīng)，在做項(xiàng)目規(guī)劃、論證、包裝、爭取工作時(shí)經(jīng)驗(yàn)不足。三是接替產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目前期投入大，審批難，后續(xù)支持少。項(xiàng)目前期需要做可研、初設(shè)、勘測、評估等手續(xù)，如果申請失敗，費(fèi)用需要自己承擔(dān)；在審批環(huán)節(jié)，程序復(fù)雜，時(shí)間漫長，等審批下來往往錯(cuò)過了項(xiàng)目的最佳機(jī)遇期；農(nóng)業(yè)、旅游等替代產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有一定的培育期，見效周期長，而項(xiàng)目支持一般只有建設(shè)當(dāng)年，缺乏后續(xù)的支持，影響項(xiàng)目的效益發(fā)揮。
　　7、解決遺留問題周期長。房山區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中的遺留問題包括關(guān)閉煤礦的傷殘職工、退休職工、死亡家屬的補(bǔ)貼問題、煤礦職工的矽肺問題、關(guān)閉煤礦等“五小”企業(yè)的損失及債務(wù)問題、農(nóng)民生活燃煤問題以及原企業(yè)職工的補(bǔ)償安置等問題需要解決，解決不好會影響社會安定。一是關(guān)閉煤礦后各類礦工的補(bǔ)貼問題。傷殘職工、退休職工、礦工矽肺問題、死亡家屬的補(bǔ)償問題在煤礦關(guān)閉后，這些包袱甩給了鄉(xiāng)村兩級組織，由于鄉(xiāng)村兩級財(cái)力緊張，難以擔(dān)負(fù)上述補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，這些資源型農(nóng)民的善后安置問題如不能得到妥善解決，必將成為社會不穩(wěn)定的誘因。二是關(guān)閉煤礦的損失及債務(wù)問題。關(guān)閉煤礦導(dǎo)致企業(yè)過去投入的大量資金無法收回。三是農(nóng)民燃煤問題。由于長期的生活習(xí)慣及高寒的地理特性，煤炭成為房山山區(qū)農(nóng)民的主要生活能源。煤礦關(guān)閉后，區(qū)財(cái)政給予了每人一定數(shù)額的燃煤補(bǔ)貼，再加上當(dāng)時(shí)農(nóng)民家中尚有部分存煤，燃煤問題沒有凸顯。但這并非長遠(yuǎn)之計(jì)，隨著能源價(jià)格的普遍上漲以及家中存煤的用盡，在收入下降的情況下，農(nóng)民的燃煤問題日益突出。據(jù)了解，目前農(nóng)民已有砍柴燒火現(xiàn)象，如果燃煤問題得不到有效解決，砍柴伐木會愈演愈烈，生態(tài)建設(shè)的成果將面臨危機(jī)。
　　此外，房山山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與平原地區(qū)相比，還比較低。道路交通、清潔能源、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，醫(yī)療教育、科技服務(wù)、文化體育等社會事業(yè)發(fā)展明顯滯后，符合功能定位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠。這些都成為房山資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中無法避免的障礙因素。
　　[作者單位：中國地質(zhì)大學(xué)（北京）]