新農村建設中農民房屋拆遷補償安置的思考

　　 摘要：相對于國有土地房屋拆遷和征地房屋拆遷，新農村建設房屋拆遷有其自身的特點，其補償安置模式也多種多樣。目前，新農村建設房屋拆遷補償安置中還存在不切實際的大拆大建、損壞被拆遷群眾權益、滋生腐敗現(xiàn)象等問題，需要進一步完善法律法規(guī)政策，充分尊重農民意愿并維護農民權益，科學統(tǒng)籌規(guī)劃并合理把握進度規(guī)模，統(tǒng)籌綜合考慮各方因素并積極穩(wěn)妥推進。
　　 關鍵詞：新農村建設；拆遷；補償安置
　　 黨的十六屆五中全會明確提出社會主義新農村建設的宏偉目標，其中“村容整潔”是新農村建設最直觀的體現(xiàn)。由于種種歷史原因，長期以來我國大多數(shù)農村地區(qū)農戶居住分散，基礎設施不配套，公共服務不完善，整體環(huán)境“臟、亂、差”，新農村建設房屋拆遷即是指在新農村建設過程中，農村集體經濟組織為了實現(xiàn)“村容整潔”等目標而對位于統(tǒng)一規(guī)劃之外農戶的房屋予以拆遷并進行補償安置的行為。
　　 圍繞社會主義新農村建設的任務和目標，近年來，全國各地掀起以舊宅搬遷、新村建設為主要內容的不同形式的新農村建設運動。農民宅基地和房屋是其最重要的生活資料，因此，對農民房屋的拆遷補償安置關系其最切身利益，意義重大，影響深遠。
　　 一、不同類型房屋拆遷的比較分析
　　 從被拆遷房屋所在土地的性質上可以分為國有土地房屋拆遷和集體土地房屋拆遷兩大類，集體土地房屋拆遷根據(jù)拆遷的目的不同，又可以分為征地房屋拆遷和新農村建設房屋拆遷兩種。三種類型的房屋拆遷形式上都是房屋的被拆遷，但本質上各有特點，互有不同。
　　 第一，上位法依據(jù)不同。國有土地房屋拆遷屬于城市房屋拆遷范疇，上位法依據(jù)比較明確，1991年國務院專門出臺了《城市房屋拆遷管理條例》，2001年進行了修訂，2011年又出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》；征地房屋拆遷沒有專門的法律法規(guī)，適用于《土地管理法》中對征地附著物補償?shù)南嚓P規(guī)定，很多地方政府出臺了征地房屋拆遷補償安置的相關政策；對于新農村建設房屋拆遷則沒有明確的上位法依據(jù)，各地操作中大都沒有專門的政策，有的是參照征地房屋拆遷補償標準，有的只是根據(jù)一些內部規(guī)定。
　　 第二，目的和出發(fā)點不同。國有土地房屋拆遷是城市建設公共利益的需要；征地房屋拆遷是城鎮(zhèn)建設發(fā)展需要，是伴隨土地征收而引發(fā)的；新農村建設房屋拆遷是為了改善村容村貌，提高農民居住水平。
　　 第三，拆遷主體不同。國有土地房屋拆遷和征地房屋拆遷主體是政府所屬的征收實施單位（拆遷機構）與被征收人（被拆遷人），二者之間是行政機關與相對人的關系；新農村建設房屋拆遷的主體是集體經濟組織與其內部的成員，二者之間是平等協(xié)商的關系。
　　 第四，補償安置模式不同。國有土地房屋拆遷基本上采取市場評估的辦法，按照市場價進行補償；征地房屋拆遷主要是貨幣補償結合經濟適用住房（拆遷安置房）模式；新農村建設房屋拆遷補償安置模式一般是統(tǒng)拆統(tǒng)建，即房屋的置換，也可以根據(jù)情況，采用自拆自建、貨幣補償、置換股份等模式。
　　 第五，拆遷后農（居）民的去向不同。國有土地房屋拆遷后，基本上不改變原居民的生活方式；征地房屋拆遷后，農民得到了專門的安置，從早期的進廠安置，到貨幣安置，再到現(xiàn)在的基本生活保障和社會城鎮(zhèn)，農民變成市民，融入了城市（城鎮(zhèn)）；新農村建設房屋拆遷后農民基本上不改變原有的生產生活方式，仍然依賴于土地，原有的各種組織形式依然存在。
　　 二、新農村建設房屋拆遷補償安置模式分析
　　 補償安置是新農村房屋拆遷的核心和關鍵，新農村建設房屋拆遷涉及面廣，情況復雜，因而補償安置的模式不能單一，要根據(jù)不同的情況采取不同的模式，不同模式互相補充，一般可以分為以下幾種模式：
　　 第一，城鎮(zhèn)安置。對于近郊地區(qū)的新農村建設房屋拆遷可以通過城鎮(zhèn)經濟適用房（拆遷安置房）進行安置，提高農戶的房屋資產，加快城鎮(zhèn)化進程。江蘇蘇南地區(qū)近年來，結合城鎮(zhèn)發(fā)展、工業(yè)園區(qū)建設的需要，通過市場化運作的方式，由企業(yè)出資金，政府給政策，推進農民向城鎮(zhèn)集聚，在集鎮(zhèn)周邊建設了大批配套齊全、設施完善的農民安置房，形成了一批人口規(guī)模較大、經濟較為發(fā)達的工業(yè)化小城鎮(zhèn)，如江陰市新橋鎮(zhèn)、常熟市古里鎮(zhèn)等。
　　 第二，中心村安置。為改變農村居住分散、浪費的現(xiàn)狀，近年來，很多地方根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、社會主義新農村建設的要求，結合增減掛鉤、土地整治等專項工作，積極推進舊村落拆并和中心村建設，規(guī)劃、建設了一批用地集約、環(huán)境優(yōu)美、配套齊全、特色鮮明的中心村。中心村將成為今后新型農村社區(qū)建設的主要選擇和建設對象。
　　 第三，貨幣補償。對在城鎮(zhèn)有房屋或因其他原因要求貨幣補償?shù)霓r戶，經相關程序后，可以按照相關標準給予相應的貨幣補償。農民外出打工、創(chuàng)業(yè)是農村的普遍現(xiàn)象，出于子女教育等因素，一些家庭已舉家遷出，老宅本身已是空宅，很多人已不愿意也不可能再回到農村，對其在農村的原有資產必須建立一種通道，使這類人能完全融入城市，對其農村房屋拆遷進行貨幣補償即是一種很好的通道。
　　 第四，置換股份。對于具備一定的工業(yè)基礎和集體經濟實力的地方，農民自愿的情況下，可以將被拆遷房屋全部或部分到工業(yè)集中區(qū)置換標準廠房或折算成股份，提高農民收入。一般來說，農村住宅面積都比較大，集中安置后，每戶可能得到幾套安置房，對于區(qū)位條件的不好的地區(qū)，安置房的出租收益很低，這種情況下，應該提供更多的安置模式，在保證農戶居住的前提下，可以將多余的安置房面積置換成標準廠房面積或或折算成股份，標準廠房的房屋產權屬該農戶，出租產生的收益歸該農戶所有，或由經營單位按股份分紅。
　　 三、新農村建設房屋拆遷中補償安置中的問題分析
　　 （一）不切實際大拆大建
　　 新農村建設房屋拆遷的本意是改善農村形象環(huán)境，但一些基層領導受片面政績觀的誘導，好大喜功，認為拆遷規(guī)模越大，越能做出成績，從而不顧本地實際大拆大建，不僅沒達到改善形象環(huán)境的目的，而且影響了農村原有風貌，甚至破壞了一些古村落、特色村落。
　　 新農村建設房屋拆遷的重要意義之一就是改變農村用地零散混亂的現(xiàn)狀，提高土地利用效率，但一些地方政府在實際操作中，片面追求所謂“節(jié)約用地”，為了盡可能多地獲取城鎮(zhèn)建設用地指標，大幅減少安置房建設占地面積，甚至在農村地區(qū)建設高層安置房，強迫農民“被上樓”。近年來，農民“被上樓”等字眼常見于報紙、網絡等各類媒體，引起了社會的廣泛關注，各級黨委和政府也高度重視。
　　 （二）損壞被拆遷群眾權益
　　 農村地區(qū)經濟發(fā)展水平本來就相對較低，尤其是一些欠發(fā)達地區(qū)還指望通過農村地區(qū)拆遷為城鎮(zhèn)發(fā)展獲得空間，真正能夠籌集用于拆遷的資金有限，再加上農村房屋拆遷補償安置缺乏上位法規(guī)定，一些地方政府或集體經濟組織為了集約成本，往往會降低給農民的補償款或安置面積；為了追求進度，還會采取一些不規(guī)范行為，甚至強制拆遷。
　　 新農村建設房屋拆遷本質上應是自愿基礎上的搬遷置換行為，上級政府和部門在推進工作時也會明確提出征求農民意愿等相關要求，但在具體操作中，一些基層政府和集體經濟組織，為了減少麻煩或出于種種目的，往往會回避或變通征求農民意愿等環(huán)節(jié)，如選擇一些村干部或能夠信任的、好說話的作為農民代表簽字，甚至偽造農民簽字。
　　 （三）權力尋租和產生腐敗
　　 農村地區(qū)拆遷操作人員本身法制意識相對淡薄，受到利益的驅動，再加上農村房屋本身權屬不是很清楚，面積認定難以把握，自由裁量權較大，而且農村地區(qū)范圍廣，人員身份復雜，紀檢、監(jiān)察、審計等部門力量薄弱，監(jiān)管力度不夠，因此，容易在拆遷補償安置過程產生權力尋租和腐敗行為。
　　
　　 農民有“不患寡而患不均”的特點，一旦因為拆遷工作人員原因導致補償標準不一致，很容易引起攀比，引發(fā)矛盾，甚至引起群體性事件，影響社會穩(wěn)定。
　　 四、相關建議
　　 （一）完善法律法規(guī)，明確政策標準
　　 國有土地房屋拆遷上位法明確完善，征地房屋拆遷各地政策體系也較為完善，而且正在開展的《土地管理法》修訂中也將強化征地房屋拆遷的規(guī)定，建議國家相關部門抓緊研究制訂出臺新農村建設房屋拆遷法律法規(guī)，改變現(xiàn)行農村房屋拆遷工作依據(jù)無門、政策前后矛盾、補償標準混亂的現(xiàn)象。
　　 各地應積極探索，勇于創(chuàng)新，從保證和提高農民居住水平的角度出發(fā)，不斷研究完善本地區(qū)新農村建設房屋拆遷規(guī)定，明確相關政策標準，同時也為國家制訂法律法規(guī)提供切實可靠的實踐依據(jù)。
　　 （二）尊重農民意愿，維護農民權益
　　 農民是新農村建設房屋拆遷的參與主體和利益主體之一，也是拆遷工作能否順利進行的關鍵，要想取得農民的支持，就必須充分征求農民的意愿。要把尊重農民的意愿放在首位，拆遷前、拆遷中、拆遷后都要廣泛征求廣大農民對房屋拆遷的意見，保障農民的知情權、參與權，保護農民的財產權和處置權。
　　 在具體拆遷工作中，要嚴格按照相關政策標準，堅持公開公平公正，加強人大、政法、紀檢、監(jiān)察、審計等各類監(jiān)督檢查，切實維護群眾合法權益；要堅持農民自愿為主、政府引導為輔，切不可強行搞“一刀切”，嚴禁以行政命令方式強行推進，搞大拆大建，損害農民群眾的合法權益。
　　 （三）科學統(tǒng)籌規(guī)劃，合理把握規(guī)模
　　 規(guī)劃是新農村建設的龍頭，要在新農村建設總體規(guī)劃的基礎上，認真做好舊村拆并和新村建設的規(guī)劃，既要秉承文化傳統(tǒng)，又要體現(xiàn)時代精神，更要突出農村特色，要高度關注對鄉(xiāng)村文化的保護和弘揚，避免對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的盲目摧殘和掃蕩，在規(guī)劃中保護和塑造地方特色，營造濃郁的鄉(xiāng)村風情。
　　 開展新農村建設房屋拆遷，要根據(jù)當?shù)亟洕鐣l(fā)展狀況、農民生活條件和資金保障能力等情況，因地制宜、量力而行、有序推進，合理把握好“度”，切不可盲目求大、求快，堅決防止盲目照抄照搬城鎮(zhèn)建設模式，堅決避免因為用地指標、領導政績等因素而草率決策，盲目推進。
　　 （四）統(tǒng)籌綜合考慮，積極穩(wěn)妥推進
　　 新農村建設房屋拆遷是一項系統(tǒng)性長期性漸進性工程，涉及到各方的利益，尤其是關系農民的切身利益，可能引發(fā)的矛盾多，社會穩(wěn)定的壓力大，必須統(tǒng)籌協(xié)調，綜合考慮，穩(wěn)妥運作，逐步實施，在維護農民權益、確保社會穩(wěn)定的前提下，穩(wěn)步推進拆遷工作。
　　 新農村建設房屋拆遷中，不能將新農村拆遷等同于城鎮(zhèn)拆遷，而是要體現(xiàn)農村特色，如安置房的選址、建設中要考慮農民生產耕作半徑、農具的存放等；不能就拆遷而拆遷，而是要充分考慮農民的生活習慣、鄰里關系、就業(yè)問題等，綜合考慮農村環(huán)境整治、社會建設管理等工作。
　　 目前，新農村建設房屋拆遷在全國各地以不同形式積極推進，也有理由相信通過舊村拆并、新村建設，可以實現(xiàn)土地資源合理高效利用，提高農民居住生活水平，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進社會主義新農村建設，保障地方經濟又好又快發(fā)展。
　　 參考文獻：
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