大城市人口控制向何處去

　　近幾年來，北京人口規(guī)模飛速膨脹，2009年底，常住人口1972萬，不但遠超北京“十一五”規(guī)劃末1625萬人的目標，也早就突破了2020年常住人口總量1800萬人的目標。同樣，人口規(guī)模快速膨脹也是上海、廣州、深圳等中國大城市面臨的問題。在城市人口規(guī)模快速擴張，而基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)沒有完全跟上的情況下，給城市發(fā)展帶來了困擾，出現(xiàn)了人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、資源供應(yīng)緊張、環(huán)境污染，以及入學(xué)難、就醫(yī)難和公共安全隱患等一系列問題。
　　在今年北京市“兩會”上，“努力遏制人口無序過快增長”被列入北京市“十二五”規(guī)劃綱要。其具體思路包括：一是對進京戶籍指標控制進一步收緊，在落戶指標的配置上將偏重專業(yè)管理和技術(shù)人才：二是通過居住證制度對流動人口進行動態(tài)監(jiān)控和調(diào)控。
　　雖然居住證的具體設(shè)計尚未出臺，但通過現(xiàn)存的“工作居住證”辦理，我們或許能看出居住證設(shè)計的端倪。申請單位的資格要求為重點支持高新技術(shù)企業(yè)、軟件企業(yè)、研發(fā)機構(gòu)、金融企業(yè)、文化創(chuàng)意企業(yè)以及跨國公司總部等。申請人的資格要求為符合規(guī)定條件的申報單位連續(xù)聘用滿6個月以上；具有2年以上工作經(jīng)歷并取得學(xué)士以上學(xué)位或具有中級以上專業(yè)技術(shù)職稱；在北京有固定住所。從申請標準來看，基本是要限制中低端人群流入北京。由此推測，居住證也將是更偏重向中高端人才發(fā)放，通過與住房、社會保障、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等政策相結(jié)合來進行流動人口的調(diào)控。不具備居住證的非戶籍人口，在北京生活的成本將會進一步上升，從而降低北京對其吸引力從而減緩這部分人群流入北京的速度，甚至降低這部分人群的絕對數(shù)量。
　　簡單來看，這種思路是有效的。北京、上海、廣州、深圳近些年來人口規(guī)模快速膨脹，主要是非戶籍人口的快速增長。北京每年新增人口中70％來自于流動人口，21.7％屬于戶籍遷入。通過實行居住證管理來限制外來人口入京的數(shù)量，是有的放矢的。但是這樣也帶來一系列的問題：首先，是公平和自由的缺失；其次，大幅控制人口規(guī)模，可能反而會起到阻礙大城市發(fā)展的作用。現(xiàn)在北京、上海等大城市常住人口自然增長率處于較低水平、老齡化程度較高，如果沒有外來人口，很快就會陷入勞動力缺乏的困境。所以以行政手段控制人口進入北京僅是權(quán)宜之計，更多是為中長期的根本解決方案爭取時間。那么，哪些是更為合適的解決方案?
　　雖然中國大城市已出現(xiàn)嚴重的交通擁堵、環(huán)境污染等大城市病，但其承載能力未能充分挖掘。2009年，北京人口密度為1069人，平方公里，同一時期，東京人口密度6119人／平方公里，為北京的5.7倍；而東京的交通擁堵、污染、教育、醫(yī)療等問題卻遠比北京好得多。因此說，中國大城市的人口問題，與其說是人口規(guī)模問題，不如說是人口空間分布問題。
　　首先，要合理利用城市空間。像北京八大城區(qū)僅占其總面積的8.3％，卻集中了北京幾乎所有政治、經(jīng)濟、金融、文化等功能，導(dǎo)致大量人口聚集在相對狹小的空間，自然會加劇中心城區(qū)的城市病，因此必須有序疏離核心區(qū)人口。
　　其次，要建設(shè)衛(wèi)星城，這也是世界各國廣泛運用的疏散城市中心區(qū)人口的措施。雖然中國的城市也在建設(shè)新城，但是往往由于新城公共服務(wù)不健全、經(jīng)濟不發(fā)達等原因，吸引力遠沒有中心城區(qū)大，起不到應(yīng)有作用。因此在建立新城的同時，必須完善其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，甚至要比中心城市好，從而吸引人口流入，同時適當將中心城區(qū)的部分功能外移。
　　再次，必須進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。將勞動力密集、技術(shù)含量低和吸納外來人口多的低端產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹R、資本密集的高端產(chǎn)業(yè)。這樣部分中低端人群將選擇自主離開大城市，從而無需通過行政手段限制。
　　最后，要區(qū)域均衡發(fā)展，改變目前經(jīng)濟發(fā)展機會和公共社會資源過于集中于大城市的局面。同時，建設(shè)大都市圈，通過協(xié)調(diào)相鄰城市的發(fā)展規(guī)劃，在更廣闊的地域范圍內(nèi)聚集單個城市的各種功能，有效擴大城市的容納能