房產稅改革:美國模式和中國選擇

　　當前中國各方熱議的房產稅改革試點，實質內容就是在建設與完善中國的社會主義市場經濟體制過程中，借鑒美國等市場經濟體的經驗，在不動產保有環節引入和建立直接稅（財產稅）的制度框架。
　　
　　“寬稅基，少稅種”的美國房地產稅
　　
　　作為當今世界最發達經濟體的美國，其房地產稅收經歷了長期的發展和完善，已趨于相對穩定和成熟，在西方發達國家的房地產稅制中具有代表性。
　　絕大部分的美國地方政府（即聯邦、州之下的“基層”政府，大的比如1000余萬人的紐約市，小的比如幾千人的自治鎮），房地產稅收是最重要的支柱性稅收來源，并且自從殖民統治時期以來就已經具有顯著的稅制特征。每個州的憲法和法令，為房地產評估和稅收征管機構的建立提供法律依據，自開征以來一直是其地方政府財政收入的主要來源。從1975年至今，據統計均占地方稅收收入的50%以上（有的地方甚至高達80%左右）。
　　從稅收的分布結構來看，美國重視對房地產的保有環節征稅，而針對流轉環節的稅收負擔相對較輕（反觀我國，恰恰在消費住房保有環節征稅上是空白）。美國對土地和房屋直接征收的是房地產稅（又稱不動產稅），歸在財產稅項下，稅基是房地產評估值的一定比例(各州規定不一，從20% —100%不等)。各州和地方政府的不動產稅率不同，平均大約1%—3%，往往通過當地議會審批預算的程序來一年一定（有不少地方是根據當年財力安排的要求“倒算”出來的稅率）。除保有環節的稅收外，當然還有交易環節的稅。房地產取得稅是對取得土地、房屋所有權人課征的稅收，一般依照房地產的取得方式而設置稅種。房地產所得稅是對房地產或土地在經營、交易過程中，就其所得或增值收益課征的稅收。美國的房地產交易稅稅率約為2%，在房地產買賣時繳納。
　　美國的房地產稅收以“寬稅基，少稅種”為基本原則。寬稅基，即對除公共、宗教、慈善等機構的不動產實行免征外，其余的不動產所有者或占有者均為納稅對象。少稅種，即美國設置的有關房地產保有環節的稅收種類，只有財產稅這一種。
　　
　　我國現行房產稅弊端頻現
　　
　　我國現行房產稅設立于1986年。該稅以城鎮中的房產為課稅對象，按房產原值（減除一定比例）或租金向房產所有人或經管者征收的一種財產稅。征稅范圍限定在城鎮，計稅依據為原值一次減除10%—30%后的余額，稅基是企業保有的自用房產原值總額和出租房屋的租金收入總額。盡管隨著經濟快速發展和分稅制改革的推進，房產稅收入呈擴張趨勢，但就實際情況看，房產稅在地方稅收中屬于小稅種，其收入在省以下地方政府財政收入結構中比重仍很低，并且稅收政策也比較混亂。比如，2009年房產稅收入804億元，僅占當年地方稅收收入的3%。另外，房產稅在我國收入分布高度不均衡，現在一年800億元左右的房產稅收入主要集中在大城市。
　　從總體上看，現行房產稅稅制弊端主要表現在：第一、征稅范圍過窄。我國現行房產稅稅制規定房產稅只在城市、縣城、建制鎮和工礦區對經營性的房產征收。其中縣城和建制鎮指縣政府和鎮政府所在地。同時，現行房產稅稅制還把行政機關、人民團體、軍隊自用、財政撥付事業費的機構、個人居住用房等房產列為免稅對象。第二、計稅依據不合理。我國房產稅暫行條例規定房產稅的計稅依據是房產余值或房產租金收入。這種規定實際上是偏重靜態考慮，導致稅基不能隨經濟條件的變化而正常增長。因為轉軌時期，我國經濟始終保持高速增長態勢，高速經濟增長以及城市化進程加快帶來了土地和房產大幅升值，特別是城市新房市值與舊房市值相差非常大，這樣，以余值為計稅依據，事實上是大大縮小了稅基。第三、房地產稅費過于混亂。在房地產正稅之外，有非常復雜的收費。項目繁多，規范程度很低。在中國五級政府的框架之內，比較高端的政府有關于房地產的收費規定，近年來在努力地加以歸并、清理、減少；在比較低端的政府那里，出臺的關于房地產收費項目的數量比高端政府出臺的要多得多。和比較規范的市場經濟國家的情況相比，中國關于房地產、不動產稅費的狀態，仍可以稱得上是天壤之別。
　　
　　開征新房產稅的多重作用
　　
　　開征新房產稅不僅事關現有房地產稅收體系的重新調整，而且涉及到分級分稅財政體制改革的深化，是一個需要通盤考慮的中長期制度建設問題。從房產稅改革試點入手，目標是打造我國地方政府所必須掌握的地方稅體系中主體稅種的框架，為在省以下貫徹落實分稅制和使地方政府行為依合理的制度安排而長期化，創造基本條件。這對于中國的市場經濟體制建設的貢獻，是具有全局意義的。
　　房產稅改革也是我國新一輪房地產“調控新政”中的制度建設內容，事關各方利益和調控的水準與中長期效果。房地產領域的重要性和復雜性、敏感性，隨中國經濟的成長、經濟體制和社會形態的轉變而正在前所未有地凸顯。毫無疑問，作為一個稅種，房產稅難以改變中國今后幾十年間城市化水平不斷提升中的住房房價上揚趨勢，但房產稅一定有對沖房價上升、使過程較平穩、減少泡沫的效應。
　　縱觀市場全局，我們可以發現，我國住房福利分配制度向市場化配置發生演變以來，已有較豐富的實踐探索，現在基于經驗總結和政策理性，應明確地樹立房地產領域宏觀調控層面的“雙軌統籌”框架目標，“讓政府的歸政府，讓市場的歸市場”。如果我們通盤NKNaNxXjQiWTHzawolf98A==考慮市場經濟發展與和諧社會建設，就必須在信貸手段、行政手段之外，加上改革深化、制度建設、法制進步因素，才能在“標本兼治”中，體現“治本為上”的調控高水準，回應各個方面的關切。
　　如果房產稅不出臺，正在進行的這一輪房地產調控與過去幾年的調控將不會有本質區別，也改變不了房地產調控中的保有環節稅收的制度缺失問題，甚至很有可能重新陷入治亂循環的怪圈里去。因此，建議有關部門在出臺房地產行業相關的稅收政策時，應將短期與中長期結合起來考慮，突出制度建設的主線，盡量為中國今后幾十年的發展打好制度基礎。
　　開征房產稅的作用體現在，首先，它可以增加住房市場中小戶型需求比重。消費者考慮到保有環節的房產稅，會更多選擇相對實惠的中小戶型，改變市場上普遍的需求側重，符合節約土地、能源，具體落實科學發展觀的要求。其次，可以降低房屋空置率。由于“囤房”無成本，中國大城市現在房屋空置率相當高，有房產稅以后，它會促使這些人把囤積的房租出去對沖稅負壓力。最后，房產稅可使房地產領域的投機行為有所收斂、投資行為有所降溫，炒房行為從毫無顧慮、肆無忌憚轉變為相對和緩，并更多注意適應接盤的消費者需求，從而綜合起來使房地產市場理性化一些。
　　房產稅還有一個重要的作用，是對收入分配問題的貢獻，所增加的稅收收入可優先用于住房保障體系，造福于民。同時它與現行的調控政策等改革配套，能促進房地產業的發展在中長期進入相對平穩、合理的軌道，減少泡沫，而不是單純的打壓房價。
　　
　　房產稅改革思路與要點
　　
　　“十二五”期間我國要以“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則推進稅制改革，同時要鞏固和完善與社會主義市場經濟相配套的分稅分級財政體制，因此，建議房產稅改革的基本思路是：
　　首先，歸并、整合現有的城市房地產稅、房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、耕地占用稅和房地產開發領域一部分行政事業性收費，合理簡化稅費，以房地產市場評估價值為房產稅課稅稅基，覆蓋部分高端消費住房，實行可以減少征管成本而又跟市場經濟適應的新房產稅。
　　其次，統一稅制，逐步擴大稅基和征收范圍。在統一內外資兩套房產稅稅制的基礎上，科學設置房產稅的稅基、稅率、減免稅優惠，本著“先易后難，先窄后寬”的原則，逐步適當擴大房產稅的稅基和征收范圍，逐步使其成為地方稅收的重要支柱。
　　
　　第三，合理調整計稅依據，確立根據房產評估值計征的制度框架。評估時要考慮面積、地段、朝向、樓層、市場影子價格等多種因素。參考國際經驗，評估可3至5年進行一次，具體年數依據經濟周期情況而定。
　　最后，借鑒美國等市場經濟國家的經驗，此稅種應該由地方政府掌握，把它培育成為地方政府的一個主體稅種。特別是我國東中部地區的主要稅源。所謂“地方”，在中國的概念里面，從省開始都叫地方，至少是省、地(市)、縣、鄉鎮四級。我們提出的建議是要考慮通過“鄉財縣管”、“省管縣”等改革試驗，首先在財政方面從五個層級縮減到三個層級，變成中央、省和市縣（平級）的三個層級。在這三個層級的稅種配置中，可以把房產稅主要配置在市、縣的層級上。因為這個稅種從它的固有性質來看，首先是一種流動性幾乎沒有、穩定性很強的稅收收入來源，征稅的對象就是不動產。第二個特點是在管理上來說適合由地方政府的低端來掌握。第三，它是在地方政府職能上正好與市場經濟要求相貫通的一個稅種。如果地方把它作為一個主要收入來源，就要盡心盡力、有條不紊地優化本地的投資環境，進而就會在“長期行為”和“職能合理化”框架下使轄區內的不動產升值，地方政府的稅源也就隨之擴大。
　　
　　房產稅試點方案的若干選擇
　　
　　目前，應以認清制度建設大方向后“不爭論，大膽試、大膽闖”的積極態度，開展部分城市的房產稅試點，改進調控推進制度建設。方案設計上應注重“漸進”要領，從擁有多套房子或大面積的高端人群入手，不求一步到位。
　　可存在地區差異的試點方案是開端，意在先建基本框架，再徐圖改進。還應積極征求各方意見，開明地展開討論、組織聽證、作情況通報。并且對于培訓、交流活動應有積極的安排。特別要注意的是，有關部門必須積極建立、健全相應的房地產登記注冊、評估制度及管理機構。通過房地產估價確定稅基是國際通行做法。我們的目標是建立適合中國實際的完善的房地產評估或評稅制度。
　　另外，應給全體社會成員“定心丸”和對所涉及納稅人采取“講道理”態度。而過度的行政化調控（如無限期的苛刻的“限購”）并不可取。對于一般中等收入階層，包括公職人員，包括社會上現在有自己的商品房、產權房的成員，這個框架應該非常清晰地給一個信息：絕對不去覆蓋我們現在居民家庭的第一套住房，第二套房很多人說是改善房，也可以不覆蓋，一定要考慮先從高端或者從增量做起，讓大家以后在實際生活中來認同這個稅的正面效應。對于高端增加了稅負的納稅人，也要消除他們的恐懼心理：這個稅是市場經濟調節經驗的通例，而且不會使他們“傷筋動骨”，一定會嚴格把握“負擔能力原則”，是他們完全可承受的一種再分配調節。他們多納一些稅，進入國庫后反過來扶助弱勢群體，既體現了“先富起來”的人們對社會的貢獻，也促進了社會和諧，對先富者，也是形成了整體而言對他們境況有利的正面效應。（作者為財政部財政科學研究所所長。劉薇博士參與素材整理）