保障房建設(shè)諸多異化根源

　　保障房建設(shè)存在著“慢、差、偏、應(yīng)付”等問(wèn)題
　　
　　當(dāng)前，保障房建設(shè)進(jìn)度十分緩慢。近期多個(gè)省份公布的保障房建設(shè)進(jìn)度顯示，開(kāi)工項(xiàng)目只占今年計(jì)劃任務(wù)約30%。1000萬(wàn)套保障房建設(shè)任務(wù)無(wú)法完成，目前看來(lái)越來(lái)越像一個(gè)大概率事件。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部最近要求保障性安居工程11月末前必須全面開(kāi)工，比原定計(jì)劃推遲了一個(gè)月，預(yù)示著下半年保障房建設(shè)將出現(xiàn)加速的局面。
　　與此同時(shí)，保障房建設(shè)的質(zhì)量問(wèn)題令人詬病。2010年年底，位于北京市大興區(qū)舊宮三角地的明悅灣8棟保障房，因北京市住建委確認(rèn)其存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題，決定拆除其中6棟樓重建，另兩棟樓局部加固。今年一季度，廣西住建廳督查通報(bào)稱(chēng)，全區(qū)部分保障性住房存在施工質(zhì)量不高、安全隱患較多、質(zhì)保資料缺失、管理人員缺席的現(xiàn)象。
　　此外，保障房位置偏遠(yuǎn)，存在濫竽充數(shù)問(wèn)題。調(diào)查顯示，多數(shù)地方已規(guī)劃和開(kāi)工的項(xiàng)目存在著嚴(yán)重的位置偏、配套設(shè)施不到位等問(wèn)題，導(dǎo)致住戶生活成本提高，一些城市存在廉租房配租困難、房源閑置的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)已入住家庭退房的情況。這表明地方政府為完成政治任務(wù)，存在以次充好、弄虛作假等問(wèn)題。
　　上述種種問(wèn)題的出現(xiàn)，總體可以歸結(jié)為地方政府嚴(yán)重缺失對(duì)民生關(guān)懷的理念。由于多年城市建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，地方政府通過(guò)圈地和強(qiáng)制拆遷等手段獲得農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民手中土地，再高價(jià)出讓給開(kāi)發(fā)商獲得巨額土地出讓金，以此作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源頭和干部政績(jī)。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀和政績(jī)觀是以嚴(yán)重的民生關(guān)懷缺失為特征的，直接導(dǎo)致了在中央大規(guī)模推進(jìn)保障房建設(shè)時(shí)，地方政府的應(yīng)付、拖延、濫竽充數(shù)等問(wèn)題，需要引起中央的高度重視。
　　
　　地方政府對(duì)保障性住房持抵制態(tài)度
　　
　　保障房建設(shè)中存在的問(wèn)題，我們認(rèn)為主要在于過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政的地方政府，對(duì)保障性住房建設(shè)本能上存在的抵制態(tài)度。一方面，土地出讓金是地方政府財(cái)政的重要來(lái)源，保障性住房用地大多采用劃撥或者協(xié)議的方式出讓?zhuān)荒軓谋Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)中獲得賣(mài)地收入。另一方面，保障性住房提高了住房供給，對(duì)商品房?jī)r(jià)格形成平抑作用，地方政府更難有動(dòng)力推動(dòng)保障性住房的項(xiàng)目建設(shè)。按照財(cái)政部規(guī)定，地方政府土地出讓凈收益中要有不低于10%的比例安排廉租住房保障，但是實(shí)際上從來(lái)沒(méi)有得到嚴(yán)格落實(shí)。根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)土地出讓收入高達(dá)2.9萬(wàn)億元，2010年廉租住房保障支出463.62億元，僅占當(dāng)年土地出讓收入的1.6%。保障房項(xiàng)目規(guī)劃在位置偏的區(qū)域，因?yàn)榈胤秸獜暮玫囟潍@得土地出讓收入，而且偏遠(yuǎn)地區(qū)的保障房對(duì)城區(qū)商品房?jī)r(jià)格的平抑作用大大減弱。通過(guò)其他手段“充數(shù)”保障房項(xiàng)目，就可以減少用于保障房建設(shè)的土地，同樣是為了獲得土地收入。
　　資金短缺是地方政府一直強(qiáng)調(diào)的保障房建設(shè)緩慢的主要原因。然而實(shí)際上，地方資金之所以緊張，在于政府為了刺激經(jīng)濟(jì)，不顧投資的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，亂上項(xiàng)目，造成龐大的政府負(fù)債。據(jù)估計(jì)，2010年末地方政府債務(wù)總額在12.5萬(wàn)億左右。房地產(chǎn)調(diào)控政策下開(kāi)發(fā)商買(mǎi)地積極性不高，保障房建設(shè)對(duì)商品房的擠出效應(yīng)又大大減少了土地供應(yīng)，占據(jù)地方財(cái)政半壁江山的土地收入今年也會(huì)大大減少。盡管地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，在十二五規(guī)劃中，各地政府仍然致力于盲目擴(kuò)大投資規(guī)模、亂上項(xiàng)目，普遍制定了較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。由此可見(jiàn)，地方財(cái)政短缺的主要原因不是財(cái)政收入不足，而是政府以增加GDP為終極目標(biāo)的過(guò)度投資。保障房建設(shè)資金困難的主要原因也不是政府財(cái)力不支，而是政府沒(méi)有積極性將資金配置到民生項(xiàng)目。
　　保障房建設(shè)緩慢的另一個(gè)重要原因是缺少社會(huì)單位和社會(huì)資本的參與。民眾集資建房是政策和法律允許的一種公民獲得住宅的行為，但是幾乎所有地方政府都嚴(yán)格限制居民個(gè)人和集體自建住房，禁止非開(kāi)發(fā)企業(yè)建房，而將房屋建設(shè)的權(quán)力賦予開(kāi)發(fā)商，人為造成了開(kāi)發(fā)商對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的壟斷。考慮到保障性住房建設(shè)對(duì)商品房?jī)r(jià)格的抑制作用，開(kāi)發(fā)商沒(méi)有積極性甚至抵制保障房，依托開(kāi)發(fā)商進(jìn)行保障房建設(shè)很容易使政策走形。地方政府抱怨保障房建設(shè)資金不足，完全可以更專(zhuān)注于負(fù)責(zé)城市規(guī)劃和配套設(shè)施建設(shè)，而將部分房屋建設(shè)開(kāi)發(fā)的任務(wù)由民眾自建房和合作建房完成。社會(huì)資本對(duì)保障房建設(shè)并非不感興趣，只是沒(méi)有形成明確的盈利模式，大多數(shù)處于探索和觀望階段。政策預(yù)期不明朗是社會(huì)資本參建保障性住房的重要障礙。保障性住房建設(shè)過(guò)程中披露的質(zhì)量和配套問(wèn)題，也為社會(huì)資本參建保障房能否收回投資增加了不確定因素。
　　
　　完成保障房建設(shè)任務(wù)并不困難
　　
　　只要政策執(zhí)行得力，保障房開(kāi)工建設(shè)數(shù)量指標(biāo)完成并不困難。但是保障性住房的安居目標(biāo)，絕非開(kāi)工建設(shè)就能實(shí)現(xiàn)。保障房建設(shè)是民生工程，還是投資活動(dòng)、政治目標(biāo)，各級(jí)政府的觀念決定著保障性住房項(xiàng)目的走向。在民生工程和經(jīng)濟(jì)利益的抉擇中，需要政府抽身房地產(chǎn)利益鏈條，實(shí)現(xiàn)政府職能由刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向保障民生的轉(zhuǎn)變。中央政府需要轉(zhuǎn)變地方政府政績(jī)考核體系，以是否有利于改善民生、是否有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展作為考核重點(diǎn)。
　　第一，對(duì)地方政府實(shí)行嚴(yán)格的行政問(wèn)責(zé)，保證保障房建設(shè)所需的土地和資金供應(yīng)。保障房建設(shè)是政治任務(wù)，地方政府必須完成。弱化政府政績(jī)考核中的GDP指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)地方民生的考核。以嚴(yán)厲的行政問(wèn)責(zé)調(diào)整地方資金投放，提高土地出讓金收益用于保障性住房建設(shè)的比例，山西、吉林等省已經(jīng)提高至20%左右，必要時(shí)可以要求土地出讓收益全部用于保障房建設(shè)。
　　第二，推動(dòng)擴(kuò)大保障房覆蓋范圍。按照居民實(shí)際需要制定覆蓋范圍標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大住房保障受益面，為中低收入居民提供全方位的住房保障。目前我國(guó)保障性住房申請(qǐng)資格往往限制在本地戶籍，非本地戶口居民很難被保障性住房覆蓋。城市化過(guò)程中大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，這部分人群被排除在保障性住房之外，只能依靠商品房市場(chǎng)解決居住問(wèn)題，這是不公平的。隨著保障房建設(shè)成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要部分，保障性住房覆蓋范圍應(yīng)該擴(kuò)大到全體本地常住人口中的中低收入者。
　　第三，強(qiáng)化保障房安居功能。中央政府不但要對(duì)各地保障性住房項(xiàng)目的開(kāi)工數(shù)量進(jìn)行考核，還要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行追蹤，防止有開(kāi)工無(wú)進(jìn)展，保證項(xiàng)目按時(shí)完成。及時(shí)糾正項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中的政策扭曲，對(duì)保障房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目做好周邊配套規(guī)劃，降低居民入住的生活成本。對(duì)保障房建設(shè)全過(guò)程實(shí)施最嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督管理，并且納入地方考核。
　　第四，推進(jìn)社會(huì)單位和社會(huì)資本參建保障房。開(kāi)發(fā)商表面上支持國(guó)家保障性住房建設(shè)，但是其利益訴求決定了開(kāi)發(fā)商不可能成為保障性住房建設(shè)的積極推動(dòng)力量。打破開(kāi)發(fā)商的強(qiáng)勢(shì)壟斷地位，核心是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，形成多元化、多層次、多渠道的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。賦予自建房和合作建房等開(kāi)發(fā)模式以合法地位，承擔(dān)保障性住房建設(shè)和管理功能。
　　（作者分別為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生）
　　■（責(zé)編/馬靜 美編/葉銳）