論公共部門績效評估的困境與突圍※

孔凡瑜 周柏春

（1.牡丹江師范學院，黑龍江 牡丹江 157011；2.吉林大學，吉林 長春 130012）

論公共部門績效評估的困境與突圍※

孔凡瑜1周柏春2

（1.牡丹江師范學院，黑龍江 牡丹江 157011；2.吉林大學，吉林 長春 130012）

在我國，公共部門績效評估理論研究相對薄弱，而實踐上的應用已經如火如荼。這樣，理論上的欠缺和實踐上的急需形成了鮮明的反差。公共部門，尤其是國有企業和第三部門的績效評估工作已經成為部門評價機制的重要組成部分，政府也逐漸在推行，但效果不甚明顯。這就客觀地要求對相關公共部門績效評估的基本范疇，諸如主體選擇、價值設定、指標量化、制度規范等內容給以充分地重視，在此基礎上提高績效評估的質量。

公共部門；績效評估；政府；價值；評估指標

公共部門是個相對寬泛的概念，從基本范疇來看，主要包括政府組織、國有企業和第三部門等。對績效評估而言，雖然公共部門的對象不夠單一，但這并不影響我們對公共部門績效評估的總體性掌握。筆者也正是基于此目的，寄希望建立起具有一般適應性的公共部門績效評估網絡。

一、公共部門績效評估必要性分析

1.基本概念廓清。第一，公共部門。公共部門是相對于私人部門而言的，公共部門是指那些基于公共利益的目標，運用法律授權，向社會成員提供優質服務的組織。在這一概念中，筆者未將公共部門的具體組成部分嚴格區分開來，而是更多的強調公共部門的公共性和服務性，尤其是在我國建設服務型政府的背景下，基于公共利益的視野，公共部門已經成為一個炙手可熱的詞匯。第二，績效、績效評估與公共部門績效評估?？冃в谐煽兒托б嬷?，最早應用在經濟管理方面，通常指的是社會經濟管理活動結果達到的程度。尤曉云認為績效是“從過程、產品和服務中得到輸出結果，并能用來進行評估和與目標、標準、過去結果以及其他組織的情況進行比較”。［1］美國學者史密斯·穆飛認為“績效評估是組織對雇員價值秩序的決定”。［2］這樣“績效評估是一個適用于為評價政府活動、增強為進展和結果負責的一切有系統的努力的術語?！保?］績效評估國內學術界提法各異，但能達成某種共識，即基于對某種客觀結果的主觀性測量或評價?；谝陨嫌^點，所謂的公共部門績效評估就是具有一定權限的評估主體對公共部門所提供服務的認知、測量與評價。

2.公共部門績效評估的必要性。第一，績效評估是公共管理的重要內容。公共管理人員能夠對公共政策和項目的結果進行評估至關重要，否則，管理水平不可能得到提高，因而也不可能以高效的管理為公眾服務。［4］對公共項目實施的實際狀況進行了解、考察，分析實際效果與預期目標的偏離程度，進行績效評估，總結公共政策、項目實驗的經驗教訓，反饋給有關公共管理部門，以便對公共管理項目作出調整、修正，彌補公共管理項目的缺陷，為未來的公共決策及實施積累經驗，完善和提高公共管理水平。第二，公共部門績效評估是適應公共行政環境變化的必然要求。公共行政環境是不斷變化發展的，而任何公共部門的政策都是基于特定的環境和特定的問題所設置的，如果不適時調整政策，政策的針對性、實效性就會逐漸減弱，無法解決不斷出現的問題。政策的實效性、針對性與公共行政的對應關系不是主觀臆測的，而是績效評估的客觀結果。第三，公共部門績效評估是維護以政府為代表的社會公共形象的重要憑借。從公共部門的構成來看，無一例外的都具有某種獨特的公利性，但掌握這些公器的人未必始終心存公心，即未必始終想民之所想，急民之所急，未必能“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。這就要求公共部門必須彰顯工作綱目，告之于民，向民眾敞開心扉，與民共事，使廣大群眾了解、監督和參與公共事業，這樣既有利于展現公共部門的誠意，即為了不斷提高績效而做的不懈努力。同時又有利于民眾檢視公共部門的具體運作流程，展現公共部門的坦誠。第四，績效評估是實現公共部門發展的內在動力。公共部門績效評估就是要把工作業績作為錄用、考核、培訓、晉升、福利等的重要參考指標，就是要借此陽光流程建立一套完備的人才選用體系，把傳統的人才大鍋飯打破，把暗箱操作和黑箱考核擯棄。使想干事者有其勁兒，能干事者有其位，以此為動力，努力在全社會創設良性的評價機制，促進公共部門健康發展。

二、公共部門績效評估的現實困境

1.公共部門績效評估主體難以精確劃定。公共部門作為特殊的組織，尤其是政府，國有企業和第三部門還相對容易些。到底由誰來對它的績效進行評估，這似乎是個很難確定的問題，也是現實生活中比較棘手的問題。畢竟，政府部門作為公共行政的主體，對其進行績效評估的可以是政府組織，也可以是社會輿論和公眾。對于政府而言，一方面努力為民，應是一種內在的自覺。政府往往會依據客觀實際和工作的職責給自身和內部成員設定嚴格的指標，以促使部門和成員更好的為民用權。另一方面外在評估的強大壓力，也使政府不敢懈怠。從外體評估來看，我國的人大、政協、社會輿論和公民個人都會對政府的績效有自我的認知。因此從某種程度來看，對公共部門進行績效評估的效力的確包括諸多不同的主體，但是否能夠產生影響，還要倚仗各評估主體的實力和政府自身的主觀感知程度。

2.公共部門績效評估價值定位模糊。公共部門績效評估價值定位難以精確。從根本上來說，我國包括政府在內的公共部門工作終極目標是為實現公民個人自由而全面的發展服務。階段性目標可能具體包括社會公正的實現程度、消費品的分配狀況、社會弱勢群體生活的保障情況、各種平臺的搭建情況，甚至可以細微到每個服務受眾的個體需求。這樣，對于公共部門的完成情況的實際效果而言，由于受眾的廣泛性、主體實力的不均衡性等方面的影響，在績效評估的價值選擇上，可能就存在著服務主體與受眾之間的矛盾、短期與長期的矛盾、可能與現實之間的矛盾等。這樣，對于評估而言，價值定位就很難選擇，甚至會出現多元化的現象。

3.公共部門績效評估指標量化困難。公共部門的核心使命是為公眾生活創造更為優越的環境和條件，亦即為社會公眾提供優質的服務。即使作為公共部門中的國有企業，一方面要掌握國家的經濟命脈，為人民當家作主在經濟上提供充分的保障。另一方面就是保障國有資產的保值增值，為人民當家作主提供更為優越的物質環境。而作為政府和第三部門而言，二者更多的是著眼于公共服務?；诠膊块T產品的特殊性，從根本上來說公共部門都具有公利的性質，即便偶爾有公器私用的可能，也并不妨礙其整體的公器性，因此，從公共部門提供的結果產品來看，國有企業還相對容易量化績效指標，評估起來相對容易。第三部門和政府的績效評估指標是無法用具體的數據來衡量的，更多時候只能通過行為結果換來公民的主觀評價或公民內心的主觀感受來評測，而這些又很難數據化、具體化，這無疑給績效評估增加了難度。

4.公共部門績效評估規范程度不高。照章辦事是最為基本的辦事邏輯，而前提就是要有章可循。就我國當前的公共部門績效評估而言，缺少應有的法律和制度支撐，基本上處在自發、半自發狀態。在整個公共部門系統內部，并未形成相對完備的績效評估規范。就當前的實際情況看，更多的是公共部門內部的各部門間開展的略有成效的范例在逐步推演，而這些即便在公共部門內部也難有整齊劃一之可能，因此即便在國有企業和第三部門實驗成功的制度，拿到政府部門當中也未必能夠奏效。關于績效評估的主體、對象范圍、指標設計、方式方法、憑借工具和基本流程等均未作出明確的界定和說明，而相關流量大多數停留在抽象的層次上，沒有具體的、可操作性的政策指導,更沒有績效評估法律制度。沒有建立起完備的戰略規劃、績效計劃、績效報告等戰略框架。［5］在依法治國和依法行政的大環境下，公共部門績效評估無章可循是不能接受的。

三、提高公共部門績效評估質量的基本思路

1.科學選擇，拓展績效評估的主體。從公共部門績效評估的主體建構來看，更多的基于公共部門自身而建立的，更多著眼于部門內部的平補，或從部門對成員個體的憑借入手，或從上級部門對下級部門的評估入手，這樣難免有自評之嫌。雖然自評的確有自我約束的成分在里面，但僅靠慎獨意識的提升恐怕還不能完全保障公共部門績效的提高。因此從外部強制和內部約束的角度來共同探討公共部門績效評估的主體似乎更好些，具體而言就是既重視體內評估，同時也對體外評估給以足夠的關注。從績效評估主體的建構上看，必須注重發揮內體與外體評估的協同效應。從傳統的績效評估主體看，我國更多的指向政府，即重視政府對績效的評價。另外還應把外體評估充分考慮進來，即充分發揮中國共產黨、人大、政協、社會輿論、公民個體的作用。需要說明的是由于我國特殊的政治架構導致績效評估主體有合一的部分，亦即中國共產黨執政的特殊地位保證了在政府績效評估中的權威性，權重系數更大。而人大從根本來看也是黨領導下的國家機關，因此黨和人大的績效評估主體地位能夠得到體制內權力的充分保障。現在需要探討的是如何維護和保障其他績效評估主體的權利問題，即各民主黨派、社會輿論和公民個體的評估權限問題。我國目前實行的是中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，因此民主黨派具有充分的參政議政權利，能夠根據見聞、感受、經歷，給公共部門提出一系列合理化建議和意見。社會傳媒作為無冕之王，對社會輿論的影響作用是巨大的，必須充分發揮社會傳媒在公共部門績效評估中的作用。作為公民，我國的國體是人民民主專政的社會主義國家，必須賦予和充分保障公民成為公共部門績效評估主體的權利，公共部門的績效究竟如何，檢驗的標準就是通過實踐看它是否能夠滿足最廣大人民群眾的根本需要，是否得到了最廣大人民群眾的認可與支持。

2.準確定位，科學界定政府績效評估的基本價值。公共部門績效評估的價值絕不是可有可無的裝飾，對社會發展而言具有重要的矯正作用。界定公共部門績效評估的價值到底是由誰來進行的呢？似乎諸多評估主體都有權限，但真正具備這種能力的卻唯獨只有政府。當然，政府在規制價值之時，還要考量諸多因素的影響，這里面包括非政府組織和個人等基本層面的訴求，也就是說民聲影響著績效評估價值的設定，但能在多大程度上受到關注還要看對政府行為的影響力，影響力大，關注的程度可能就高，反之，則低。另外，政府和公務員的態度、情感和認知等方面對價值的設定也具有重要影響。從根本上而言，如果非要界定績效評估價值的話，那績效評估的終極價值就是為了實現人自由而全面的發展，而從階段來看就是為塑造良好的公平正義環境而服務。在界定政府績效的基本價值的同時更為主要的就是生成一種為公眾普遍認可和共同遵循的發展邏輯，即保障公民個體的評價思維沿著一種普遍善的路線前行，培育和養成一種良好的社會績效評估文化。雖然可能具有理想的成分，但絕不是空想，只有按照理想的價值前進，各種正義之善才會得到伸張。因此如何保障政策在規約價值的過程中有正確的引導作用，就是要生成一種良性的文化生態。我們總是盲目的以為有了相應的制度就能產生與之適應的文化，其實正好相反，有了相應的文化積淀才更容易生成人們愿意遵守的、得到共識的制度。因此塑造文化往往比制度本身建設更為重要。無論是學校教育還是社會教育，對公民意識的培養，關鍵在于既要創造一種適宜公民意識養成的生態文化氛圍，保障主流價值得到普遍的認可和遵循，并內化為公民自身包括公共部門成員的行動。

3.量化指標，便于績效評估的實際操作。政府績效評估指標體系不是一些指標的簡單堆積和組合，而是根據預先設置的價值而建立起來，應是由能夠全面反映政府管理績效狀況的指標集合。在探討績效評估指標的設置上，中國作出了一點成績。人們都說數字控制著整個世界。我不知道這是否正確，但我知道數字能告訴我們統治得好與壞。［6］政府目標是多元而非單一,如何把多元的目標系統的、科學的、規則的梳理出來，本身就是一項非常復雜和艱巨的任務。國家人事部 《中國政府績效評估研究》在總結國內外相關指標體系設計思想和方法技術的基礎上，提出了一套地方政府績效評估指標體系。該體系由職能指標、影響指標、潛力指標3個一級指標，11個二級指標以及33個三級指標構成。［7］

4.完善規范，夯實績效評估的制度基礎。制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約個人行為的規則。［8］制度安排并不是解決問題的靈丹妙藥,制度安排需要有合適的政治生態、經濟生態、社會生態、文化生態為基礎和條件。政府績效評估制度的本質就是以評估來促進政府行為的規范,加強對政府監督,強化政府的責任,提高政府的效率。要以法律、法規逐步建立和完善政府績效評估制度體系。做好政府績效評估工作的前提和基礎是制定和完善政府績效評估制度，因為“制度問題更帶有根本性、穩定性、全局性和長期性”。保證政府績效評估工作有法可依、有章可循、有制可約，必須從制度建設入手，通過有意識地設立政策法規，約束規范人們的社會交往行為。正式約束可以從以下層次著手，總體負責部門、評估主體、評估程序、評估方式、評估內容、結果利用等用立法的程序保證下來。需要強調的是,科學合理的制度安排必須要以制度生態為背景和條件。

［1］尤曉云.績效優異評估標準［M］.北京：中國標準出版社，2002：31.

［2］［4］陳振明，公共管理學［M］，北京：中國人民大學出版社，2005：284.

［3］Shldon Silver＆Marty Luster,Reinventing Government:Performance Measurement and Budgeting.july1995.

［5］孫曉娟，政府組織績效評估實施的障礙分析及路徑探究［J］.學術交流，2007，（8）.

［6］羅杰·沃恩.Is it working Measuring the Perfformance of Public Programs，企業家經濟評論［J］.華盛頓:華盛頓企業開發公司，1989.7.

［7］臧乃康，政府績效評估價值缺失與指標體系重構［J］.福建論壇，2007，（9）.

［8］［美］道格拉斯·諾思，制度－制度變遷，經濟績效［M］.上海：三聯書店，1994：3.

責任編輯 侯 琦

D60

A

1672－2426（2011）08－0053－03

孔凡瑜（1981－ ），女，黑龍江雙城人，牡丹江師范學院講師，主要研究方向為公共管理學與政治學基礎理論。

周柏春（1980－ ），男，黑龍江大慶人，吉林大學行政學院博士研究生，主要研究方向為公共治理與公共政策。

※本文系黑龍江省牡丹江師范學院教研項目（11－XJ12037）的階段性成果。