從“官僚制”的思考框架看公共行政的精神演變

程建新

（東莞理工學院城市學院，廣東東莞5236）

從“官僚制”的思考框架看公共行政的精神演變

程建新

（東莞理工學院城市學院，廣東東莞5236）

從傳統官僚制到現代官僚制，再到后官僚制，體現了公共行政的精神轉變。權力分布從官僚主導到勢力均衡再到社會主導，體現了行政體系公共性的增強；從倚重權術到尊重規則再到多種治理方式的并重，體現了政府乃至整個社會管理效率和治理能力的提高。從官僚制的思考框架引申出，我國的行政管理體制改革應當是加強民主化與理性化并重；既要重視政府自身的改革，也要改善政府與社會的互動，提高公民社會的自我管理能力。

官僚制；公共行政精神；官僚制民主；公共性；治理

公共行政實踐的復雜性決定了實證分析和理論探討兩種研究取向都不可缺少。只有宏大敘事而沒有細節追問最終會導致理論偏離實際，只強調公共行政的差異性也會陷入繁雜的細節討論而迷失方向。對于理解公共行政的組織形態和精神實質，“官僚制”模型就是一個高度抽象卻有用的宏觀理論框架。作為公共行政的核心概念之一，它一定程度上反映了人們在不同時代對金字塔式組織結構與巨大力量的依賴、無奈與擔憂，但由于不斷注入了許多新的因素，也反映了人們在制度設計上反思創新和揚長補短的能力與活力。從官僚制的角度分析公共組織和公共行政現象，因此而成了歷久彌新的主題。本文基于官僚制的三種形態，即“傳統官僚制-現代官僚制-后官僚制”的框架，分析公共行政的精神演變，探索其對中國政府管理改革的啟示。

一、從官僚制的形態看公共行政精神的基本演變

1.傳統官僚制。傳統官僚制，狹義上主要指主權國家形成后較為職業化的行政體系，如西方中世紀后期專制君主制下的官吏制度對封建制的取代和民族國家（nation-state）的形成；次廣義則包括主權國家及其他各種政體（polity）控治下的較為職業化的行政體系，如中國戰國時期“俸給制”下大量“仰祿之士”的出現；更廣義地，一切行政管理機構，如各古代帝國或王國的行政管理體系，都可以稱為傳統官僚制。如果包括社會組織的官僚化，外延就更加寬泛。

傳統官僚制本質上是人治的，國防、外交、預算、法律、吏治等基本大權控制在君主而非國家的手中，是服務于私而非公的。這是其根本性質上的局限性。從具體表現上看，行政系統內部還沒有能力制定和貫徹太多的工作標準，外部也缺乏足夠的力量形成對行政系統的控制。政府職能上，政治統治職能遠遠超過社會管理和服務的職能。人事上，較為看重的是行政人員對某個特殊集團的忠誠，而非普遍性的明確績效標準。這種社會官僚集團，雖然也會跟社會集團進行各種形式的結盟，獲得其支持，但由于共識的力量不足以形成強制履行義務的壓力，所以公共績效很不可靠。

傳統官僚制組織的承載者即官僚們，盡管在不同文化、不同時代中，其權力基礎、與統治者的關系、自身產生方式不盡相同，但基本上都處于一種權力比較集中的社會狀態之下，因而具有很強的自利性。官僚們在這種社會中分享很大一部分權力，所以他們不僅僅是“代理人”，也是當時社會體制的“股東”。而普通大眾沒有足夠的力量去形成和保障自己的基本權利，沒有對整個統治階層也包括官僚集團形成足夠的制度內和常規化的制約，相對于國家，人民只是行政的客體和仆從。即使君主將自己稱為“國家的第一勤務員”，[1]情況也沒有什么改變，因為對權力只有自然限制而缺乏法律限制。

從與管理對象的關系看，由于缺乏相對明確、可操作以及受到監督的規則，因此無論組織內還是組織外，也就容易衍生出眾多的“潛規則”，譬如按照血緣關系、個人利害和偏好等分配公共資源等等，難以形成“形式上”的平等和機會均等。傳統官僚制能夠存在，在于缺乏對行政機關及其人員權力的制衡，缺乏明晰化和明細化的辦事規則，缺乏客觀化的績效標準和責任體系。所以，在官僚體系和普通民眾的關系上，傳統官僚制總體上是官僚本位。

2.現代官僚制。傳統官僚制雖然孕育了現代官僚制的許多特征，比如日漸職業化的官僚隊伍，但在君主制讓位于各種形式的民主政體、人治讓位于普遍性的法治之前，現代意義上的官僚制不可能真正建立。韋伯等權威作者對現代官僚制維度的詮釋，如權威等級制、勞動分工、技術勝任者、程序設計、規范在職者的行為規則、有限的職位權力、有區分度的報酬、非人格化、管理與所有權的分離、書面交流的強調、理性原則等，[2]體現了現代對傳統的繼承和突破。現代行政法治的發展提供了一系列的制度化保證，比如組織和人員的權力制衡、程序要求、聽證會、司法審查、責任追究、信息和行政會議的公開等。[3]沒有這些制衡，行政體系伴隨公民福利供給的增加而進行的擴張是危險的。

現代官僚制一方面便于進行大規模的分工協作，在滿足公眾共性需求上也比較符合規模經濟，可以實現整體效率。規則的約束則反映了人類監督和管理能力的提高，“形式正義”烙印下的現代法治與官僚制，體現出了鮮明的“去身份化”和按規則辦事的特征，行政體系將自身和服務對象都看作沒有情感和人格色彩的個案（case）。

現代官僚制雖然整體上是較為經濟的，但從公共服務對象的需求滿足程度上，往往是非常基礎的，是對一些基本需求的滿足，覆蓋的對象也存在較多真空。這與其發展水平有很大關系。這種形態下，較多停留在對“底線”倫理的維持，更多地體現了規則本位，對規則本身的機械執行體現了官僚和民眾的一種較為均衡的關系。官僚為了避嫌只能秉公辦事，減少特事特辦，否則隨時可能遭到輿論和問責體系的窮追猛打，哪怕是出于善心。所以現代官僚制著實犧牲了一部分個別正義來換取總體的正義，是一種不得不采用卻終究要被超越的狀態。

現代官僚體制雖然可以冠以“現代”的字眼，但不是永遠的現代。它仍然具有一定的壓制性，過于強調整齊劃一，對個性的需求照顧不夠。官僚制的形成本身是人類理性的產物，其駕馭也必須依靠人類持之以恒的理性能力。

3.后官僚制。現代官僚制的基本標準保證了起碼的公平和效率，但有待繼續補充和改進。在信息化社會，或稱為“后工業社會”、“知識社會”，工業化和標準化之后，人們開始更精細地考慮形式平等下的社會差別，有資源和能力顧及更多的個性需求，而不僅僅是最基本的共性需求，并且這種顧及是基于人道主義原則而非裙帶主義關系。后官僚制的改進體現在對每一個服務對象的更多關注，對服務對象實質差別的關注。這些當然需要整個社會資源在公共服務領域的高投入，包括財力、人力的投入，包括技術的進步和服務效率的提高帶來的好處，但這些都只是基礎，關鍵還在于人類建制力和管理力的提升。

后官僚制開始從官僚制以外尋求市場、公民社會等替代性機制，減少對官僚制的依賴；開始建立官僚制主導下的多樣化治理結構、制度安排與組合；開始在政府內部建立起更多的競爭機制與責任體系。總之，是要建立官僚制與民主的和諧關系，讓官僚制的效率提升建立在服務社會的價值基礎上，技術提高建立在權力被有效控制的基礎上，使官僚制成為促進人民利益和社會進步的上層結構，或說實現整個社會層面的“官僚制民主”狀態。[4]正如竺乾威教授所認為的，新公共管理、新公共服務等改革思潮，一方面離不開官僚制原有的組織形態，另一方面在政治法律標準之外考慮了經濟和社會標準，對傳統的官僚制行政有所超越；責任的焦點由規則的履行深化到了對公眾的回應，公民的參與也不僅是一種手段，本身也是一種目的。[5]在更深層次上，后官僚制又只是對本已隱含的多種公共利益實現機制的回歸，體現了官僚體系在對個人權益、特殊利益、公共利益調和中的作用。[6][7]

所以，后官僚制下的官僚體系不是機械辦理公民的辦事請求，還要提供讓公民比較滿意的服務。要讓公民比較滿意，就需要官僚體系更加高效地滿足公民的差別化需求，花費更多的時間解答、追蹤甚至協助，而不是忙著自肥與辨別親疏。而且，不能只靠官僚體系一家，很多更加個別化的服務需求是通過自助、互助、市場、公益事業等加以實現的，很多服務由政府提供或許過于昂貴。相對于過去而言，對政府的服務也不再是完全被動地“接受”，公民會主動地提出一系列的要求。

綜上，官僚體系的發展是“公共”機構和“公仆”歸位的過程，是更加體現社會的人性需要的過程。錢穆先生對中國幾千年古代政治制度的盤點所揭示的是，歷朝政府私德性與公德性程度的不同，在很大程度上決定了其政治文明的程度和社會發達的水平，[8]這可以看作是行政體系發達水平在中國封建社會的歷史體現。官僚制中的公共精神雖然因文化和時代而不同，并且距“天下為公”還遙不可及，但卻也可以讓人們看到進步的足跡，甚至可以相信歷史潮流的浩浩蕩蕩。

二、“官僚制”的分析框架對中國政府管理的政策啟示

特定行政體系的現實運作可能夾雜著三種官僚制形態的部分特征。中國的官僚體系與政府管理在某些地方、部門、業務領域，已經比較“先進”，無論在政府能力還是服務水準上；在另外一些地方、部門、業務領域，則是典型的“現代官僚制”，基本上可以做到照章辦事、中規中矩，但內在素質和服務質量有待提高；至于其他一些地方、部門、業務領域，甚至還存在很多“前現代”或傳統的特征，比如，任人唯親、人浮于事等。這說明了中國官僚體系的復雜性。從詹姆斯·威爾遜關于官僚體制國家差別的分析、[9]海迪關于不同官僚體系的跨文化比較[10]也可以看出造成官僚體系差別的政治、文化與階段性因素。官僚制的模型并不是要抹煞這種差別，而是去發現官僚體系和公共行政在不同階段的共同精神。相關的分析對中國的行政體制改革具有諸多啟示意義。

1.破除傳統官僚制的殘留因素，建設“精簡、統一、效能”的政府。一個現代化的政府首先要保證政令暢通，而光靠人事手段是不夠的。各級政府可以通過推進公共財政和公共預算改革，試行零基預算，發揮領導機關和領導參謀機構在預算上對各部門的主導權，通過預算工具保證政策方向和促進機構精簡。要防止部門利益、地方利益和小團體利益凌駕于國家利益之上，對于使命完成的機構要及時終止或轉型。

2.加強監督，落實責任，建設法治型政府。堅持黨要管黨、從嚴治黨，加強對公職人員特別是黨員領導干部的監督，做好信息公開，保障公民的知情權和參與權。推進財產公示和其他重大事項匯報制度，推進反腐倡廉。按照現代行政法治的要求，維護公民的基本權利，規范行政程序。在當前的戰略風險期和改革的攻堅階段，各種不確定性因素明顯增加，更要加強憂患意識，發揮制度的作用，發揮輿論和社會力量的監督作用，走出歷史周期律。

3.轉變經濟發展方式，改革政績評價體系，建設服務型政府。堅持科學發展觀，轉變經濟發展方式，關注民生。通過稅收和利率等政策工具做好調控，落實微觀監管責任，保證收入分配制度改革的推進。相應調整政績評價體系，在績效考核的過程中引入群眾滿意度調查，提高公共部門的服務效率和質量。通過加強培訓特別是基層公務人員的培訓，提高其服務意識和服務能力。

4.完善多樣化的治理體系，建設有限政府。按照社會發展的需要轉變政府職能，增強政府能力。在政府的監督下，發揮好基層群眾自治組織、行業協會、社會團體等各種社會力量的作用，培育公民社會的治理能力。在各種政府與民間的合作機制如招投標中要繼續完善權力監督機制。政府之間也可以增加合作機制和競爭機制，降低行政成本。

中國的民本歷史資源，監察、考試等傳統政治制度，現代化進程與市場經濟實踐，依法治國方略等有助于現代官僚體制的逐步完善；社會主義道路、人民民主專政、中國共產黨領導、馬列主義毛澤東思想等社會、組織、思想等方面的體制保障既有利于在行政體系推行共同標準，也有利于保證人民政府為人民的宗旨。全心全意為人民服務是對后官僚制時代公共行政精神的最好詮釋。

[1][德]沃爾夫，巴霍夫，施托貝爾．行政法（第1卷）[M]．北京：商務印書館，2002：72.

[2]Richard H.Hall.The Concept of Bureaucracy: An Empirical Assessment [J].The American Journal ofSociology,vol.69,No.1,1963:32-40.

[3]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，2005.

[4][德]施路赫特.理性化與官僚化[M].顧忠華，譯.桂林：廣西師范大學出版社，2004：124-129.

[5]竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡：對西方公共行政改革的一種解讀[J].中國行政管理，20，(4).

[6]Richard J. Stillman.The American Bureaucracy:TheCore of Modern Government. Chicago : Nelson-HallPublishers, 1996:359-378.

[7]Jon Pierre.Bureaucracy in the Modern State:An Introduction to Comparative Public Administration[M]. Aldershot, England ; Brookfield, Vt., USA : E. Elgar, 1995:188-192.

[8]錢穆.中國歷代政治得失[M].上海：三聯書店出版社，2005.

[9][美]詹姆斯·Q·威爾遜.官僚機構：政府機構的作為及其原因[M].孫艷,等，譯．北京：生活·讀書·新知三聯書店，2006：398-421.

[10][美]海迪.比較公共行政[M].劉俊生,譯．北京：中國人民大學出版社，2006.

D 63

A

02-7408（2011）01-0057-03

東莞理工學院城市學院20年“教育教學改革與研究”項目（JG2013）。

程建新（1982-），男，江蘇贛榆人，東莞理工學院城市學院講師，北京大學政府管理學院碩士，研究方向：行政理論與比較行政、行政管理。

[責任編緝：孫巍]