中小城市社區公共服務職能研究
——以河南省商丘市為例

周輝

（商丘師范學院思想政治理論部，河南商丘450015）

中小城市社區公共服務職能研究
——以河南省商丘市為例

周輝

（商丘師范學院思想政治理論部，河南商丘450015）

社區是城市和社會的基本單元,構建完善的社區服務體系，建立有效的運行機制是建設和諧社區的重要前提和保障。目前我國中小城市的社區公共服務體系同發達地區、大城市相比還有很大的差距，應著力從強化社區服務監管、完善公共服務體系、培育社區服務民間組織和加強社區服務工作隊伍建設幾方面完善之。

中小城市；社區；公共服務

一、引言

社區一詞是由德國社會學家斐迪南·騰尼斯提出的，其最初的含義是指在傳統的自然感性一致的基礎上緊密聯系起來的社會有機體，即鄉村社會。從城市社會學的角度來看，社區的主要含義是指由居住在某一地方的人們結成多種社會關系和社會群體，從事多種社會活動所構成的社會區域生活共同體。社區建設的終極目標就是使人們重新找回在現代化過程中失落的精神家園，在一定程度上回歸到騰尼斯所言的共同體里那種親密無間、互相信任、守望相助的人際和諧狀態。因此，和諧社區應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社區，是社區與政府、社區與企業、社區與社會、社區與生態、社區與群眾處于良性互動和協調發展的社區。所謂公共服務就是指政府為公眾提供的各項服務，包括社會保障、公共衛生、公共教育、公共基礎設施建設及管理等。社區公共服務就是在社區范圍之內，公共利益、公共事務的管理和維護通過公共財政向社區居民提供的各種旨在滿足居民生產生活基本需求的就業、教育、衛生、社會保障等服務。

據有關統計，目前我國有5億多人口固定居住在城鎮社區，有1.4億左右的流動人口生活在社區。老年人、移交社區管理的企業離退休職工、城市貧困人口、失業人員的生活與社區密切相關，社區服務需求量大，服務范圍涉及基層組織建設、扶殘濟困、社會保障、居民調解、便民利民服務等多方面。雖然各級黨委、政府高度重視城市社區建設工作，城市社區建設成效顯著，但是因我國各地區之間發展非常不平衡，城市社區建設尚有路要走。特別是在中小城市中還有相當一部分社區基礎設施不完善，社區公共服務體系組織薄弱，很難滿足群眾的需求，直接影響了社區建設的進一步開展。為了適應城市社區發展的新形勢和新任務，必須努力構建起比較完善的社區公共服務體系，這也是推進和諧社區建設中急需解決的一個重要問題。商丘市地處河南省東部，歷史悠久，文化燦爛，在中原地區中小城市群中具有一定的代表性。我們對商丘市的一些典型社區進行了走訪，開展了專題調研。

二、中小城市社區公共服務建設現狀和問題

1.居民對社區服務的需求非常迫切。在調查中我們發現居民對社區服務的需求是非常迫切的。調查問卷顯示如果在生活中遇到困難，92%的居民會尋求社區的幫助。78%的居民認為就業、再就業困難是目前社區居民面臨的最主要困難。他們不僅需要社區提供就業信息、開展就業培訓、提供就業服務，而且我國每年新增勞動力、大中專畢業生也需要社區提供就業服務，幫助安置一部分人就業。28%的社區工作人員認為老年人的照看是目前社區居民日常生活中面臨的最主要困難。我國正處在老齡化加快發展的階段，人口快速老齡化，迫切需要社區開展面向老年人的養老、就醫、文體健身、精神慰藉等方面的服務，尤其是企業離退休人員全部移交給社區管理服務后，社區承擔的為老服務功能越來越重。在助殘、未成年人教育服務方面，社區承擔的工作也越來越多。14%的居民認為孩子的教育問題是目前所面臨的最主要困難。同時調查也顯示社區居民對目前的社區服務體系并不滿意，社區文化、體育及商業等服務體系不夠健全，在社區建設中極其缺乏志愿服務和社會慈善事業是社區建設中存在的突出問題。

2.社區服務中的財力保障機制有待進一步完善。在對商丘市部分社區的調查中，86%的社區工作人員認為當前投入資金嚴重短缺，50%的社區工作人員認為政府支持力度不夠。目前社區服務業的發展以區級財政投入為主，而區級財政普遍比較困難，難以支撐社區建設這一系統工程，從而直接影響到黨和政府的各項工作在城市基層的落實。如不少部門都把社區作為工作平臺，紛紛要求在社區建立工作機構和相應設施，公安部門要求在社區建立警務室，勞動部門要求在社區建立勞動保障平臺，衛生部門要求在社區建立社區衛生服務站，但是卻沒有相應的經費投入，一間小居委會門前掛十幾個牌子，陷入形式主義。由于不同部門都提出各自的工作目標和具體要求，部門之間又難以相互協調配合，造成重復檢查，增加了基層負擔。絕大多數社區建設資源匱乏，許多有利于居民自治的政策難以落實。個別部門給予社區的經費補貼，遠遠低于工作所需，有的部門甚至把“工作進社區”變為工作交社區，只給社區交任務，到社區看現場，什么經費都不給。政府對如此規模和數量的社區提供充足的經費支持顯然是不可能的，社區服務急需尋找新的整合資源渠道和有效方式。

3.社區服務硬件設施有待進一步提高。受場地、資金等因素的制約，社區建設存在著設施少、檔次低、規模小等問題。在問卷調查中，關于所在社區是否有一定的公共文體活動場所供居民休閑娛樂這一問題，60%的居民選擇沒有。社區工作人員對“你所在的社區中哪些問題亟待解決”這一問題的回答中，81%的人選擇基礎設施建設，69%的人選擇了環境衛生問題，39%的人選擇了社區管理，33%的人選擇了文化娛樂，31%的人選擇了教育事業。44%的人認為醫療衛生條件跟不上是目前社區居民日常生活中面臨的最主要困難。中小城市許多社區在居民大量需要的養老、托幼、保健、家政、保潔、綠化等方面的服務非常欠缺，社區文化建設、青少年教育等服務還沒有深入開展，社區活動的形式和內容缺乏吸引力，不能滿足居民需要。部分社區服務設施缺乏，很多院落、樓棟沒有活動場地，不能滿足居民就近、多形式活動的需要。服務項目比較單一，服務水平和服務質量不高的問題還沒有從根本上改變，影響著居民群眾生活水平的改善和對社區的認同。

4.貧富差距影響中小城市社區服務的和諧發展。改革開放以來，我國的經濟結構、社會結構、利益群體發生了深刻的變化，一方面增強了社會活力，另一方面社會分化加速、利益關系失衡、新的弱勢群體產生，各種利益關系變得更加復雜，利益矛盾和沖突變得更加明顯。在商丘市部分社區的街道構成就非常復雜，既有繁華的金融貿易區，又有高中檔住宅區，還有老工房住宅區等，由于社會保障的范圍力度有限，社區之間在設置上存在很大的差異，影響了社區之間的和諧發展，限制著城市和諧社區的建設進程。

總體來說，目前中小城市的社區公共服務工作的發展同發達地區、大城市相比還有很大的差距，社區工作人員的整體素質有待進一步提高，社區公共服務項目也有很大的欠缺。

三、進一步改進中小城市社區公共服務職能的對策

1.加強組織和領導，強化社區服務監管。在中小城市社區建設中首先要以社區黨建為龍頭，加強和改進社區黨組織建設，建立健全黨委領導、政府負責、民政部門牽頭、有關部門配合、社會廣泛參與的社區服務管理體制和工作機制，為社區服務發展創造良好的環境。受傳統思想的影響，中小城市社區管理行政化趨勢嚴重，受功利思想的影響，一部分社區組織重管理輕服務，服務意識淡薄，出現了一些諸如占道經營、誠信缺失、惟利是圖等侵害居民公共利益的現象，導致了居民對社區管理的抵觸情緒，影響了和諧社區建設的進程。因此，要根據社區黨員的分布情況，及時調整黨組織的設置，結合當前形勢變化，認真研究、積極探索黨組織在業主委員會中發揮作用的有效形式，理順社區黨組織、居委會與業主委員會三者之間的關系，發揮社區黨組織和黨員服務群眾，凝聚人心的作用，不斷提高黨領導和諧社區建設的能力，把社區服務工作與提高居民生活質量，實施社會救助和再就業工程、發展第三產業、促進精神文明建設等各項工作緊密結合起來。社區管理組織是協調社區內外各種關系以滿足社區居民需要的組織，它沒有凌駕于居民之上的特權，只有服務居民的義務，要不斷研究探索新形勢下加強改進社區組織領導的方法和策略，強化對社區服務的監管力度，為和諧社區建設的順利進行奠定堅實的基礎。

2.完善公共服務體系建設，使政府公共服務覆蓋到社區。構建完善的社區公共服務體系、建立有效的運行機制是建設和諧社區的重要前提和保障。社區服務在方便居民生活、協調鄰里關系、優化社區秩序、提高生活保障等方面發揮著重要作用。目前，我國社區服務的主要內容包括三大類：一是面向廣大社區居民開展的便民利民生活服務，二是面向弱勢群體和優撫對象開展的福利服務，三是面向下崗失業人員提供的就業再就業和生活保障服務，其中面向弱勢群體和下崗失業人員的服務是社區服務的重點。

首先要加強中小城市街道、社區勞動保障工作平臺建設，開展面向新生勞動力就業、下崗失業人員再就業的服務，通過提供就業再咨詢、再就業培訓、就業崗位信息服務和社區公益性崗位開發等為居民提供服務。社區組織應加強社區救助方面的服務，加強對失業人員和城市居民最低生活保障對象的動態管理，及時掌握他們的就業及收入狀況，切實做到“應保盡保”，全面覆蓋。要積極開展社會救助服務，逐步建立適合中小城市實際的生活救助、住房救助、教育救助、法律援助、醫療救助和精神救助體系，幫助困難群眾解決生產生活中的實際困難。其次，要加快老年公共服務設施和服務網絡建設，建立社區為老助殘組織，拓寬為老保健和助殘康復服務項目，發展社區居家養老服務。在條件具備的社區可以建立養老服務站，開展老年日間托護、入戶等服務，促進和幫助城鎮居民按規定參加各項社會保險。要對社區中的貧困和弱勢群體進行幫助，不斷提高居民對社區的滿意度和認同感。針對社區成員結構變化、需求多樣的實際，堅持物質性服務和精神性服務并舉，開展面向所有對象、覆蓋不同層次、滿足各類需求的社區服務，幫助困難群眾排憂解難，提高居民生活質量。要積極鼓勵企業、團體、個人投資興辦社區福利事業，推進社區福利社會化進程，加快發展社區居家養老服務業。第三，要積極推進中小城市社區文化、教育、體育、衛生服務。發展面向基層的公益性文化事業，逐步建設方便社區居民讀書、閱報、健身、開展文體活動的場所，加強對社區文化場所的監督管理，優化社區文化環境，這是中小城市社區建設的重點和弱點。各地區應當根據自身情況建立文藝體育活動室，積極開展社區文體娛樂活動。要嚴格執行社區衛生服務中心準入制度，制定社區衛生服務技術標準，完善考核評價機制和獎懲措施，加強對社區衛生服務的標準化、規范化和科學化管理。第四，要深入開展基層安全創建活動，以群眾反映較多的治安問題為突破口，組織廣大群眾群防群治，加強社區警備室的建設，建立人防、物防、技防相結合的社區防范機制和防控網絡。要健全完善社區維權和人民調解組織，積極做好老年人、殘疾人、貧困戶、婦女、兒童等維權工作。建立矛盾糾紛排查機制，做好民間糾紛排查調處工作。健全社區環境保護管理制度，建設資源節約型、環境友好型社區。要用群眾熟悉的語言和喜聞樂見的形式，開展豐富多彩的群眾性的文化、體育活動和精神文明創建活動，滿足群眾日益增長的精神文化需求，把黨和政府的主張與社區民聲統一起來，傳承共同理想，教育引導居民和睦相處，營造科學健康、積極向上的社區風尚和團結友愛、互幫互助、和諧融洽的人際關系。

3.培育社區服務民間組織，組織開展社區志愿者服務活動。

社區民間組織是居民與社區溝通的橋梁，政府在轉變職能的基礎上應盡可能地為社區民間組織提供方便，對于那些社區基礎條件好、動作規范、發展潛力大，在社區管理中能發揮較好作用的社區民間組織要予以重點扶持，以彌補中小城市社區服務設施的不足。可以采取市場化的運作方式，引導、協調、鼓勵各類企業進入社區，承擔興辦社區服務項目，如采取政府購買非營利公益性服務項目，發展社區居民自我服務組織，發展文化、健身、養老等專項服務組織，建立社區居民事務辦理站。要積極開展社區志愿者服務活動，鼓勵居民參加到社區志愿服務中去。建立志愿服務互助機制，指導志愿組織人員開展社會救助、優撫助殘、老年服務、再就業服務、維護社區安全、科普和精神文明建設活動，充分發揮社區志愿者隊伍在社區建設中的重要作用。不斷完善社區文化、體育及商業等服務體系,將志愿服務和社會慈善事業融入社區日常工作中去，為社區居民提供更加便利的服務。要不斷創新服務形式，提高服務水平，逐步形成社會福利服務、社區互助服務和市場有償服務相結合的多類型、多層次、覆蓋廣的社區服務網絡體系。

4.加強社區服務工作隊伍建設。目前許多中小城市雖然已通過公開選聘、選優錄用、民主選舉等多種形式改善了現有社區工作者的結構，但是多數城市尚未形成規范統一的選拔任用制度，有的街道辦事處對社區干部的調動隨意性很大，影響了社區工作的穩定性、連續性。在我們的走訪與調查中發現，商丘市被調查社區工作人員中83%的人認為自己需要接受相關的專業培訓。而現實的情況是商丘市大多數的社區對社區工作者的專業知識培訓力度不夠，沒有形成經常化、正規化的培訓制度，這些因素不利于社區工作者的理論素養和專業知識的提高。因此，在政府指導下依靠社會教育機構有計劃、有步驟地對社區社工人員及管理者進行系統的培訓,使社區隊伍建設逐漸走向專業化和職業化也是目前中小城市社區建設中急需解決的一個重要問題。一方面要通過培訓的方式提高社區專職工作者的職業化、專業化水平，提高社區專職工作者服務群眾、基礎管理、化解矛盾的能力，另外也要想辦法提高社區工作者的待遇，切實解決他們的工資、社會保險和福利待遇等問題，解除他們的后顧之憂，提高他們工作的積極性，同時也可吸引更多優秀的人才充實到社區工作中去以增強社區組織的活力。

全面加強和諧社區建設，是城市經濟社會發展到一定階段的必然要求，也是堅持以人為本，樹立和落實科學發展觀，促進經濟社會全面協調可持續發展的重大戰略舉措。胡錦濤總書記在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班的講話中指出：要加強城鄉基層自治組織建設，從建設和諧社區入手，使社區在提高人民生活水平和質量上發揮服務作用，在密切黨和政府同人民群眾的關系上發揮橋梁作用，在維護社會穩定，為群眾創造安居樂業的良好環境上發揮促進作用，為構建社會主義和諧社會奠定堅實基礎。社區建設是一項綜合性的社區工程，如果能夠充分發揮各業務主管部門的職能，完善服務設施，拓寬服務領域，提高服務質量，增強服務能力，建立適應居民群眾提高生活質量要求的社區服務體系，發動社會力量廣泛積極參與，實現多層次、全方位系列服務，中小城市社區公共服務職能的建設將會取得巨大的進步。

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C912.8

A

1002-7408（2011）01-0052-03

河南省軟科學研究計劃項目“中原和諧社區建設研究”（082400450920）成果。

周輝（1974-），女，山東單縣人，碩士，講師，從事高校思想政治教育與研究工作。

[責任編輯：張亞茹]