后國際金融危機時代我國民間投資政策制度環境的優化

齊麗紅

（保定學院政法系，河北保定071000）

后國際金融危機時代我國民間投資政策制度環境的優化

齊麗紅

（保定學院政法系，河北保定071000）

目前，我國已進入金融危機后的緩慢恢復性階段，投資動力亟待實現由政府投資向民間投資的轉換。相對政府投資而言，民間投資具有機制靈活、效率高、潛力大、可持續性強、有利于創業創新和就業效應強的特點，是增強經濟增長內生動力與活力、實現可持續發展的關鍵。為此，應破除民間投資在投資領域、融資、財稅扶持和投資服務體系方面的政策制度障礙，從平等準入的市場競爭環境、多層次資本市場和金融體系、民間投資服務體系和民營企業自主創新與轉型升級等方面加以完善，以優化民間投資的政策制度環境。

金融危機；民間投資；政策制度環境

一、后金融危機時代我國民間投資的發展現狀

所謂民間投資，是指除政府投資與外商投資以外的所有社會投資。[1]具體包括個體投資（居民個人的生產性投資和住宅投資、城鄉個體工商戶經營性投資）、私營企業投資、私有資本控股的股份制企業投資以及集體企業投資等。國際金融危機爆發后，我國迅速推出了以積極財政政策和寬松貨幣政策為中心的一攬子刺激計劃，政府投資在經濟回升過程中起了主導作用。通過政府投資來刺激經濟增長，緣于凱恩斯的危機應對論，其更多適用于危機時期。目前，我國已進入金融危機后的緩慢恢復性階段，投資動力亟待實現由政府投資向民間投資的轉換。因為政府投資作為增長動力不具有可持續性，經濟增長不可能完全依靠外力保持，而政府財政赤字也難以承受長期投資的資金需求，特別是在當前的行政體制下，地方政府的投資沖動過分強烈，政府投資容易導致重復建設和經濟過熱，最終會加劇當前的產能過剩問題。相對政府投資而言，民間投資具有機制靈活、效率高、潛力大、可持續性強、有利于創業創新和就業效應強的特點，是增強經濟增長內生動力與活力、實現可持續發展的關鍵。

改革開放以來，我國的民間投資不斷發展壯大。據統計，民營經濟占中國GDP總量的60%，稅收貢獻率為71%，在社會投資中占45%，就業人口占比將近90%。其中中小企業4200多萬戶，占全國企業總數的99.8%，提供了全國80%左右的城鎮就業崗位，完成了中國65%的發明專利和80%以上的新產品開發。[2]2009年以來，民間投資占城鎮固定資產投資的比重持續提高，2009年為48.2%，從2010年第一季度開始首次超過50%，今年上半年繼續提高到52%。[3]民間投資已成為促進國民經濟發展的重要力量、國家財稅收入的主要來源和擴大社會就業的主要渠道。從投資力度上看，我國民間投資發展迅速、力度不斷加強。但從投資結構上看，民間投資主要集中在耗能高、污染高、技術低、水平低的一般競爭性行業，在投資收益高的傳統壟斷行業、社會事業、基礎設施和公共服務等領域，民間資本很難進入。另外，2008年下半年以來的金融危機給我國民間投資帶來巨大沖擊，挑戰與機遇并存。經濟危機從來都是通過產業升級換代走出產能過剩的困境，完成產業周期調整，重新開始新產業結構、新產品結構層次上的增長周期循環。如果不完成產業結構的調整，可能走不出危機的陰影。民間投資是激發經濟增長的內生動力，只有加速推進并合理引導民間投資，保障民間投資的健康發展，才能使我國順利渡過危機，實現轉變經濟發展方式、優化調整產業結構的目標。

從2001年到2010年，國家陸續出臺多個扶持鼓勵非公有制經濟發展和民間投資的文件，中央的力度不斷加大，態度日益鮮明，但執行落實情況并不盡如人意。為了進一步促進民間投資以及非公有制經濟發展，在“非公經濟36條”頒布5年后，2010年5月13日國務院再次發布了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（由于該意見共計36條，為了與“非公經濟36條”相區別，故被簡稱為“新36條”），這是我國改革開放以來國務院出臺的首份針對民間投資發展、管理和調控的專門性、綜合性政策文件。“新36條”在“非公經濟36條”的基礎上進一步拓寬了民間投資的領域和范圍，明確規定民間投資可以進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設、社會事業、金融服務、商貿流通、國防科技工業等6大領域18個行業，而且還從管理體制、運行機制、財稅金融等方面，提出了保障民資進入的一系列配套措施。隨后，7月26日國務院辦公廳下發了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展重點工作分工的通知》，進一步明確了相關部委和地方政府的工作任務，并要求各相關部門提出具體實施辦法，民間投資發展再次得到政府的高度重視。“新36條”針對“非公經濟36條”中提到的很多領域進行了更深入、更詳細的說明，并且點出一些獨特的領域，比如土地整治、政策性住房等。在鼓勵民間資本進行自主創新方面，雖然主要是一些原則性的內容，并沒有太多新意，但明確提出鼓勵民間資本投入戰略性新興產業是一個亮點，說明了戰略性新興產業并不是國有經濟壟斷的。在醫療事業、金融機構等方面，甚至還提出了一些具體措施。今后，有效激活民間投資已經成為我國經濟實現全面復蘇和推進改革開放的一個關鍵要素。

二、民間投資的政策制度環境障礙

目前，我國民間投資在政策制度環境方面還存在一些障礙，這制約了民間投資能力和水平的提升，影響了民間投資的積極性。

1.市場準入仍存在壁壘，民間投資領域受限。“非公經濟36條”明確規定，對各投資主體貫徹平等準入、公平待遇原則。但是在實踐中民間投資不時遭遇三重門：“鐵門”（完全被排斥在外）、“玻璃門”（看似可進卻被行政審批的高門檻高標準阻擋）和“彈簧門”（進入后又被非市場因素擠出來），這種情況至今依然存在。據國家發改委的統計，在目前全社會80多個行業中，有62個行業允許外資進入，而只有41個行業允許民間資本進入。民間投資在高回報率的傳統壟斷行業和領域所占比重非常低。在電力、熱力的生產與供應行業中占13.6%，在教育行業中占12.3%，在衛生、社會保障和社會福利行業中占11.8%，在金融行業中占9.6%，在信息傳輸、計算機服務和軟件行業中占7.8%，在交通運輸、倉儲和郵政行業中占7.5%，在水利、環境和公共設施管理行業中占6.6%，在公共管理和社會組織中僅占5.9%。[4]至于在石油、電信、鐵路等領域，所占比例幾乎可以忽略不計。而目前傳統競爭性行業已處于產能過剩狀態，民間資本缺乏有效投資領域。“新36條”的發布為民間資本流向以前被國企壟斷的領域打開了通道，也為中國重振實體經濟打下了基礎。但筆者認為“新36條”在“關鍵領域”并沒有太多的實質性的突破，如在電信、石油天然氣等領域，民間資本仍只能以參股，而不能以與國資平等的市場主體，以獨資、控股的方式進入。另外，在電信、石油天然氣領域，國資已經牢牢掌握了話語權，民資除了服從原有語境外沒有其他選擇，根本沒有平等可言。一些所謂的對民間開放的投資領域，其實是一些國有資本根本不愿進入的領域，或者是贏利微薄的領域，或者是急需資金的領域。比如，“新36條”列舉的經濟適用房、公共主體住房等保障性住房建設領域，本來就屬于一個不賺錢的公益行業，國有資本根本不愿意投入；再比如，在金融服務業方面，“新36條”提出鼓勵民間資本興辦中小城鎮金融機構，發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金輔助社等金融機構，但是這些業務領域經營風險都極大，民營企業輕易不敢進入。

2.金融體系不健全，融資渠道不暢。通常所說的融資包括間接融資和直接融資兩種形式。前者是指通過銀行等金融機構的中介作用而實現融資的一種資金融通方式；后者是指包括股權融資、債券融資、風險融資等在內的由融資者直接實現的一種資金融通方式。[5]銀行等金融機構對民營企業存在“重大輕小”的“規模歧視”和“重公輕私”的“所有制歧視”，致使民營經濟在金融機構獲得貸款比重非常小，從國有銀行貸款比重更是非常小，大部分年份不超過7%。而多層次資本市場體系尚未健全，使得民間資本難以轉化為民間投資，民營企業缺乏資金支持。同時，民間融資又由于缺乏法律確認的合法地位和相應的擔保機制經營風險很大，受到的約束也很大。有的民營企業靠供應商、代理商為其融資，彼此形成一定程度的利益共同體，但此種融資資金成本高、風險大，并且這種非正常融資方式存在法律上的障礙：一是民營企業之間不能互相拆借；二是民營企業向個人貸款有非法集資、非法吸收公眾貸款之嫌。可見，民營企業尤其是中小企業無論直接融資、間接融資，還是其他非正式融資方式都有一定的局限性。

3.缺乏有效的財稅政策扶持，民間投資激勵不足。在稅賦上，民間投資遭遇稅率過高、稅負過重、重復征稅等問題。現行增值稅制把納稅人分為一般納稅人和小規模納稅人兩類。一般納稅人按17%或13%的稅率按實結算增值稅；小規模納稅人按6%的征收率繳納增值稅。以私人投資為主的個體工商戶和民營中小企業多被劃入小規模納稅人，其實際稅負要高于一般納稅人。民營企業還要承擔雙重稅賦，除了要繳納25%的企業所得稅外，其投資者分到的利潤還要繳納個人所得稅。在企業所得稅和稅收減免方面，內資、外資兩套稅制并行，只有特定地區的內資企業才享受到“優惠”稅率，且內資企業是從投產之日起就征收企業所得稅，而外商投資則是從獲利年度起享受“兩免三減半”的稅收政策，此均有悖于公平競爭原則。另外，各級財政部門在執行財稅政策上存在差異性，個體私營企業成為國家特別是地方政府財稅收入的主要來源，除繳納正常的財稅外，還要承擔許多屬于“亂攤派、亂收費”名目的多征多收，極大地加重了個體私營企業的經濟負擔，據張曙光教授推算，民營企業比外資企業的稅負平均高出5%。而國有企業和外商投資企業被各級政府納入財稅支持的主要對象。長期以來，國有企業的虧損率保持在40%-70%左右，這些國有企業一直得到各級政府的財政補貼，以支持其運轉；對于外商投資企業，各級政府為了支持當地經濟的發展，在招商前期就制定了若干吸引外資的各種減免稅收優惠政策。相比之下，個體私營企業則很難得到財稅支持，為了享受這種待遇，他們紛紛加盟鄉鎮企業、參與合作、參與“合資”，成為假集體、假合資、假國有等“六假”企業。如不取消個體私營企業與國有和外商投資企業的不平等財稅政策，“六假”企業就不會消失。

4.投資服務體系建設滯后，政策和信息引導渠道不夠暢通。目前，我國民間投資存在監管多、服務少的問題，缺乏政府政策支持和投資信息指導，商會和行業協會對民間投資的支持作用不夠，缺乏系統、專業的社會中介服務，民間投資風險較大。同時由于民間投資的逐利性，往往追求短期利益而不顧長遠利益，易造成低水平擴張和產能結構性過剩，也給投資主體帶來損失。隨著經濟的發展，民間資本也積累了相當豐富的資金資源。據統計顯示，我國民間資金目前約有46萬億元，包括20萬億元個人儲蓄和26萬億元企業和社會資本。民間資金相對充裕，但民間投資領域卻受到諸多限制，勢必導致相當一部分資本被閑置。這部分資本實際上成了資產價格泡沫以及各種大宗產品投機炒作的重要資金來源。由于傳統制造業的利潤率在經歷長期發展之后，已經下降到很低的水平，再加上資源環境、勞動力成本、各種稅費成本均呈現上升的態勢，傳統產業的盈利難度增加，而投資房地產、大宗商品等資產的成本相對較低，相當一部分民間資本流向房地產行業和大宗商品領域。長此以往，虛擬經濟迅速繁榮，實體經濟得不到有效的資金支持和正常的發展，這將使資產泡沫不斷放大，不利于經濟健康發展。

三、優化民間投資的政策制度環境

1.落實民間投資和其他投資主體的公平待遇，營造平等準入的市場競爭環境。考察我國民營經濟的發展，真正制約民間投資的瓶頸是缺乏一個“公平的市場競爭投資環境”。“新36條”第1條就提出“規范設置投資準入門檻，創造公平競爭、平等準入的市場環境。市場準入標準和優惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，不得單對民間資本設置附加條件”。而“非公經濟36條”實施5年來，恰恰在公平的投資環境建設方面進展緩慢。這主要是由于經過長期的發展，已經形成的既得“利益集團”不愿放棄原有的市場和利益。這就需要政府以堅定的決心和勇氣打破當前不合理的格局，積極引入市場競爭機制，推進投資主體多元化，拓寬民間投資領域，推進民營企業與其他所有制企業在投資審批、用地保障、信貸支持、對外貿易、法律保護等方面的待遇公平化。改革行政審批制度，減少行政審批事項，簡化環節，提高效率，進一步推動審批程序的公開化、規范化。除涉及用地、城市規劃、安全生產等少數與城市總體規劃和公共安全相關的審批事項外，凡國家非限制類的非政府投資項目原則上應由行政審批制改為登記備案制，并且不得隨便改變登記備案事項的性質或擅自增加前置條件，對投資項目由事前審查變為事中、事后監督。凡可以由市場調節的環節不應再納入政府管理程序，應交由企業自主決策。建立收費補償機制，實行政府補貼，通過業主招標、承包租賃、參與改組改制和聯合重組等方式，鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設、社會事業、金融服務、商貿流通和國防科技工業，提升民間投資的參與度。保障民間資本與國資和外資享有同等的稅收優惠政策支持，甚至可階段性地加大針對民營企業的優惠政策力度。清理和修改不利于民間投資發展的相關法規政策，切實保護民間投資的合法權益，培育和發展平等競爭的投資環境。

2.暢通民間投資的融資渠道，構建多層次資本市場和金融體系。一是進一步加快資本市場制度建設，建立多層次的資本市場。至少包括以下幾個層面：創業板市場（二級市場）、區域性小額資本市場（三級市場）、風險資本市場。[6]就分工來看，創業板市場主要解決處于創業中后期階段的中小民營企業融資問題；區域性小額資本市場主要為達不到進入創業板市場資格標準的中小企業提供融資服務；風險資本市場則專門為處于創業初期的中小企業提供私人權益性資本。注重上市公司的結構優化，鼓勵有條件的民營企業上市融資，加快發展面向中小企業的創業板市場，為中小企業上市融資提供服務平臺。二是構建多元化多層次金融體系。在直接融資方面，向社會定向募集股份和發行債券，并適度推廣產業基金、風險投資基金、私募股權基金等融資方式。在間接融資方面，一方面提高大中型銀行對民間投資的信貸比重，增加民間貸款規模，降低民間貸款門檻；另一方面培育和發展面向中小企業的金融服務專營機構。具體措施如下：放寬對金融機構的股比限制，支持民間資本以入股方式參與商業銀行的增資擴股、農村信用社和城市信用社的改制。鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等金融機構，放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制。為了降低民間投資金融服務機構的成本和風險，要落實中小企業貸款稅前全額撥備損失準備金政策，簡化中小金融機構呆賬核銷審核程序。完善信用制度，建立多層次、多渠道的信用擔保體系，包括政府撥款設立非營利性擔保公司、由企業集資聯合建立商業性的信用擔保公司、商會和行業協會等民間組織集資成立互助型擔保基金、企業集資聯合建立互助擔保基金、幾家企業聯保貸款等形式，并完善信用擔保公司的風險補償機制和風險分擔機制。

3.優化投資環境，健全民間投資服務體系。加強對民間投資的服務、指導和規范管理，推進專業化的投資服務機構的建立，完善民間投資的管理決策、營銷策劃、投資咨詢和審核報批等方面的綜合服務，充分發揮專業化的市場中介服務組織的積極作用；加強投資信息平臺建設，建立固定資產投資項目庫和資源庫，及時掌握、分析投資市場的現狀、競爭態勢，及時向社會公開發布國家產業政策、發展建設規劃、市場準入標準、土地供應計劃以及城市總體規劃、國內外行業動態等投資信息，為投資者提供有效的信息服務，創造一個公開、公平、透明的投資環境，引導民間投資者正確判斷形勢，減少盲目投資，降低投資風險；規范民間投資監督機制，促進規范經營和防范市場風險，密切跟蹤民間投資的方向和規模，引導民間投資轉向國家規劃中的急需發展領域，避免其向產能過剩行業重復性投資。

4.推動民營企業自主創新和轉型升級。鼓勵民營企業增加研發投入，提高自主創新能力，掌握擁有自主知識產權的核心技術。支持民營企業參與國家重大科技計劃項目和技術攻關，不斷提高企業技術水平和研發能力。加快實施促進科技成果轉化的鼓勵政策，積極發展技術市場，完善科技成果登記制度，方便民營企業轉讓和購買先進技術。鼓勵民營企業加大新產品開發力度，實現產品更新換代，開發新產品產生的研究開發費用可按規定享受加計扣除優惠政策。鼓勵民營企業實施品牌發展戰略，爭創名牌產品，提高產品質量和服務水平。通過加速固定資產折舊等方式鼓勵民營企業進行技術改造，淘汰落后產能，加快技術升級。鼓勵和引導民營企業發展戰略性新興產業，廣泛應用信息技術等高新技術改造提升傳統產業，大力發展循環經濟、綠色經濟，投資建設節能減排、節水降耗、新能源、新材料和環境保護等具有發展潛力的新興產業。

[1]卓君.關于引導民間投資、發展民營經濟的思考[J].金融與經濟，2002，(9).

[2]徐策.解除民間投資瓶頸 加快發展方式轉變[N].上海證券報，2010-06-17.

[3]朱劍紅.統計數據否定“國進民退”[N].人民日報，2010-08-02.

[4]發改委：民間投資在壟斷行業所占比重非常低[EB/OL].中國新聞網.http://finance.qq.com/a/20100514/006637.htm.

[5]張鏑，周鴻武.民營經濟發展的法律環境探析[J].哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2009，(3).

[6]李維安.中國民營經濟制度創新與發展[M].經濟科學出版社，2009：28.

F832

A

1002-7408（2011）01-0016-03

2009年保定市哲學社會科學規劃研究項目“金融危機沖擊下我市民營經濟發展環境研究”（200902050）。

齊麗紅(1977-)，女，河北蠡縣人，講師，燕山大學碩士研究生，主要從事訴訟法學及經濟法學研究。

[責任編輯：張亞茹]