論整體性治理的本土化制度創新
——一個基于行政生態的框架性考量

唐慶鵬，康麗麗

（南京師范大學泰州學院，江蘇泰州225300）

論整體性治理的本土化制度創新
——一個基于行政生態的框架性考量

唐慶鵬，康麗麗

（南京師范大學泰州學院，江蘇泰州225300）

整體性治理是一種新型的行政觀和行政方法論的統一，其實質是為應對外部行政生態的新發展，并基于對傳統官僚制治理模式和新公共管理模式的深刻反思，對政府內部治理資源配置優化的制度性再調整。要實現整體性治理的本土化制度創新，必須對我國的現實行政生態有清晰的認識。在此基礎上，可以遵循“外部行政生態——理念——權力——職能機構——手段”的改革路徑，逐步推進整體性治理的本土化制度創新。

整體性治理；行政生態；本土化；制度創新；

“任何改革的嘗試都意味著人們對變革的期望，每一個新的模式本身就說明了人們對政府部門存在的問題的根源有一個清晰的認識。”[1]自上世紀末興起的全球范圍的政府再造，正是對新時代變革及其所帶來的一系列政府治理問題的回應。整體性治理（Holistic governance）又稱整體政府（Whole of government），是上世紀90年代末由佩里·希克斯最早公開表述論證，其后在一些新公共管理改革腹地國家，如英國、新西蘭和澳大利亞開始得到重視并在實踐中予以推廣，成為繼新公共管理改革后西方主要國家第二輪政府改革運動的主題。近年來，國內關于整體性治理的研究正逐漸興起。學者們做了大量富有啟發性的研究，但總體上看，學者們更多的傾向于把整體性治理視為從內部技術的角度對政府的再造，即研究偏重于內部取向。我們認為對于整體性治理的研究不僅要從內部取向進行探索，更應該關注外部取向的研究。因而，本文嘗試從行政生態的角度重新定位和闡釋整體性治理理論，并結合我國現階段行政生態探索推進整體性治理的本土化制度創新路徑。

一、整體性治理模式的研究緣起及其范式價值的再解讀

整體性治理是如何興起的？最為直接的原因是公共事務發展的需要。從行政生態學來看，公共事務產生和發展狀況取決于行政生態環境。行政生態是指圍繞政府系統的、能直接或間接影響和作用于行政管理活動的各種因素或條件的總和。[2]行政生態向行政系統提出不同形式的需要，構成行政系統的資源、信息輸入，外部環境對行政系統提出的需求累計到一定程度則發展為公共需求或公共問題；行政系統經過組織內部資源，輸出或生產決策計劃、法規措施等行政產品，以滿足和解決行政環境引致的公共需要和公共問題。可見，這種對內組織治理資源以回應公共需要和解決公共問題的流程便構成了整個政府公共事務管理過程。而政府治理模式的發展，也可視為是適應外部環境的需要而對內部治理資源的再配置。

因而，政府的治理模式必然要根據環境的變化而做出相應的調整，形成一種平衡關系。理論上，以理性官僚制為代表的傳統公共行政模式和新公共管理模式是迄今被廣泛認可的兩大基本政府治理模式。作為西方工業社會產物的官僚制，提倡理性化的思維，以嚴格等級制為組織基礎，以采取指令式等非人格化的方式對政府內部治理資源的配置為基本特征。20世紀下半葉以來，社會生活秩序的深刻變遷，使得傳統的官僚制行政模式的現實合理性受到了廣泛的質疑：“工業時代發展起來的官僚體制,專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉。”[3]繼官僚制之后，新公共管理模式正是通過在公共部門中引入市場機制和私營企業的組織模式與管理方法，重新優化配置政府內部治理資源，提高了公共部門的服務質量,從而滿足公眾多樣化、個性化的需求。但新公共管理模式本身的治理資源分散化問題凸顯，進而衍生出諸如新的公共責任問題、服務供給的分割化問題、公共部門結構性分化問題等。正是基于對政府治理兩種主流模式的深刻反思，為適應愈加復雜化的現代社會，整體性治理的倡導者們呼喚政府治理整體主義的復興。

作為一種新型政府治理模式，整體性治理的發生有著內在而深刻的邏輯機理，它是對政府內部治理資源配置優化的制度性再調整，是一種新型的政府治理觀和政府治理方法論的統一：首先，整體性治理提出了一種新型的治理觀。整體性治理強調服務對象、治理目標以及社會問題的完整性和有機關聯性，認為政府的存在應該為社會提供無縫隙服務，實現公共服務的公平和正義。整體性治理回應時代發展的需要，超越了傳統的強調威權統治的官僚制治理觀和強調“經濟、效率、效益”的新公共管理治理觀。其次，整體性治理強調整體主義的方法及信息技術手段再造政府治理。整體性治理的治理方法論不同于官僚制的行政命令——服從式的治理方式，也不同于新公共管理所推崇的市場契約、碎片化治理方式，而是轉而追尋政府治理資源的優化配置，是“著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。[4]的整體主義方法應用。同時十分重視政府治理手段的現代化、科學化、電子化，重視政府治理效率的提升。

二、整體性治理本土化制度創新與我國行政生態

政府治理的改革與發展必須基于現實行政生態的考量。整體性治理興起于西方國家，那么在我國推動整體性治理是否同樣為現實之必要，又有哪些因素影響和制約整體性治理的制度創新？我們認為當前我國行政生態最大的特點是經濟社會的全面轉型。處于轉型期的行政生態主要表現為：政治秩序健康穩定但政治系統不完善；經濟體系正在逐步完善但不成熟；社會在進步但還不成熟；文化價值觀多元存在但缺乏明確主導；科技進步但應用有限。隨著行政生態環境的不斷變遷,我國傳統的公共管理模式與行政生態環境之間的沖突日益明顯,實然和應然之間的張力成為我國推進整體性治理制度創新的基本動因和現實要求。

1.經濟生態要求政府與市場的深度整合。社會經濟機制和生產發展水平是影響行政最主要的生態環境因素。我國正在推進中國特色的社會主義市場經濟進程。據有關學者研究測試，歐、美、日等國家的經濟市場化程度為80%～90%,而我國市場化的總體程度在60%左右。[5]伴隨我國市場經濟深入發展，一方面強化了政府與市場的橫向聯系，需要政府進一步調整和完善與市場的關系，另一方面也對政府治理提出更高的要求：首先，市場的本質是社會化、多元化和民主化,市場經濟體制的建立和發展要求政府具有較高的協調整合能力。其次，市場本身對效率的追求也要求政府提供更有效的服務，而政府可利用資源是有限的，這就要求政府必須對有限的資源加以整合以有效回應。最后，隨著我國市場經濟的發展，當前諸多社會經濟管理權力和服務功能正在向以行業協會為代表的社會和市場中介組織及其它非政府組織轉移，這就要求政府在為市場經濟提供服務過程中，加強與市場中介組織的協調。

2.政治法治生態要求政府權力機制的再調整。建國以來,我國逐步建立起了中國特色社會主義民主政治制度，即中國共產黨領導的多黨合作、政治協商制和人民代表大會制。這樣的制度架構決定了我國的政治與行政不可機械割裂,所有行政行為都必須在政治背景下才能得到合理解釋。但是,相對于經濟領域改革的程度和廣度，我國的民主政治制度的發展相對滯后。首先，權力機制有待進一步完善。由于長期以來，我們把黨的領導變成了黨管一切，把黨的執政變成了黨的直接行政，因而存在著黨政不分的現象；中央與地方權力分配并不均衡,地方之間職能界限不清,各自為政、以鄰為壑現象屢禁不止。其次，社會主義民主最本質的內涵是人民當家作主，但受制度化政治參與渠道不健全、傳統政治文化等因素限制，我國公民參政議政的水平和程度還有待進一步提高。再次，政治生活的法治化程度不高，人治還一定程度存在，在相當程度上成為政府治理制度創新的掣肘。

3.社會生態要求政府與社會有機鏈接。總體上看,中國社會正在遠離傳統社會而向現代社會快速邁進,社會環境和諧穩定，為政府治理提供了良好的基礎和條件。但由于我國社會正處于轉型時期，新的社會變遷也對政府治理提出新的挑戰：（1）社會的階層分化日趨明顯。根據中國社會科學院的研究,我國目前存在著十大階層,每一個階層內部都存在著復雜的亞階層，多樣性的擴展意味著復雜性的增強,因此,正確協調處理社會階層之間的利益關系,是政府在新世紀面臨的一項重大任務；（2）“第三部門”逐漸興起但還不成熟。這些社會組織的逐步興起壯大，一定程度上有效分擔了政府治理職能，但同時我國第三部門發展還遠未達到政府治理的需要。在西方政府治理改革的前沿國家,如德國每萬人中社會組織已經發展到120個,法國110個,而我國社會組織發展最快最多的上海、青島等城市,每萬人中才發展到6.5個和6.1個。[6]此外，我國相當多的第三部門與政府部門有著密切的聯系,承擔著許多政府行政性事務，缺乏獨立自治性，難以發揮其應有的服務、溝通和監督的作用。（3）社會風險不斷增加。整體性政府理念的興起部分地是由于風險社會的來臨。大多數國家政府相信組織間交流的協同工作能力是有效應對災難事故的重要因素。近年來，我國自然災害、生產事故、食品安全、生態環境、群體性事件等危機事件頻發，“這一系列讓人無法喘息的亂象都可以一言以蔽之：我們已經進入了高風險社會！”[7]要求我們同樣要加強協同工作能力建設。

4.文化技術生態要求政府治理理念與技術的優化。當前我國外部行政文化生態呈現多元化特點。首先，我國公民具有較強的政治認同感、政治信任感和良好的政治寬容精神，政府治理的資源動員及調控組合較為容易，也使政府治理創新能夠在一種較為平和的氣氛中進行；其次，隨著我國經濟體制改革的深入和社會的發展，社會日益形成新的利益格局，社會公眾主體的自我意識蘇醒，民主法治意識也逐漸增強；再次，從整體上看，我國公民對自己的公民角色的認知程度、政治能力感、效益感相對較弱，致使政府治理在實踐中屢屢遭到來自文化觀念的阻礙；最后，文化的多元發展同時也帶來一些不利影響，主要表現為價值觀念異化。在部分官員中，公益觀念、服務宗旨在不同程度上被權力腐敗、官本位思想所淡化，公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益個人化的現象比較突出，并造成很大危害。

現代社會中,網絡與信息技術在塑造一個全新的社會形態——網絡社會與信息時代的同時，對政府改革提出了更為迫切的要求，并為之提供了堅實的技術支撐。登力維認為,“信息系統幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素,政府信息技術成了當代公共服務系統理性和現代化變革的中心。”[8]近年來，我國互聯網發展迅速，2008年以來的互聯網發展有三個量的突破,即互聯網用戶總量、寬帶用戶總量及國家頂級域名“cn”的數量均躍居世界第一,這顯示出我國互聯網不斷擴大的社會影響力。伴隨著電子郵件和其他溝通技術的發展，互聯網已經將跨越組織界限之間的伙伴溝通和合作變得更好、更快，也更廉價。與外部互聯網發展的欣欣向榮相比，我國政府信息化、網絡化程度較低。由于政府的信息資源長期以來處于初級、簡陋的管理狀態，以及政府網上辦公在系統安全方面存在著諸多威脅與挑戰，使政府的工作效率并沒有隨社會技術的發展而得到應有的提高。

三、整體性治理的本土化制度創新進路建議

面對轉型期我國行政生態的特殊性，整體性治理的本土化制度創新需采取審慎態度。就整體性治理的制度創新路徑而言，我們可以遵循“外部行政生態——理念——權力——職能機構——手段”的改革路徑來逐步推進。

1.以整體服務為導向，轉變政府治理理念。整體性治理取向的政府再造要求遵從公民的整體需求，構建服務型政府，因而推進整體性治理必須從政府治理理念實現轉變：首先，以整體性思維審視政府治理存在的問題。我們不能繼續秉持單一的行政思維看待政府治理存在的問題，政府作為社會系統中的一個子系統，許多問題,表面上看在行政管理層面,但問題的核心可能牽扯到諸如政治體制等外部生態的影響。其次，實現價值取向從政府本位、官本位向社會本位、公民本位轉變，注重公民需求的整體回應，增強服務型政府的公共服務能力。再次，在注重對正義、公平、責任性等民主價值的強調和對公民權利、人民主權和公共利益等多元價值的追求以充分體現公共行政的公共性的同時，肯定對效率價值的追求，綜合平衡公平與效率的關系，做到“既注重效率，又注重公平”。

2.以憲政為前提，規范政府權力關系。整體性治理在權力運作上不同于官僚制的集中權力和新公共管理模式的單位分權，而是強調擴大授權，即并非加強中央集權,而是在分權基礎上的整合。但擴大授權的前提是權力運行環境是民主自由，否則將倒行逆施并有導致威權主義泛濫乃至打擊民眾的自由度的危險。我國目前政治體制改革嚴重滯后于經濟和行政體制改革，這就增大了今后政府權力調整的風險性。因而，政府機構改革應在憲政秩序的范圍內進行,也只有在憲法的保障下進行機構改革,才能保障政府機構的改革取得成功。[9]首先，整體性治理的制度創新并非可以隨心所欲地進行，必須遵循憲法的規定和法律、行政法規的基本原則。其次，進一步完善公民權利保障機制，包括拓寬公民利益訴求渠道、創新公民參政議政機制等。再次，規范政府權力制約機制，包括決策權、執行權、監督權的制度化再調整，以形成建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。最后，明確權力權利格局，形成黨委領導、人大監督、政府負責、社會協同、公民參與的良性權力—權利格局。

3.以市場與社會為立足點，梳理政府職能關系。加強政府職能的內部整合，首先要立足市場，整合政府與市場職能關系。整體性治理就是要準確處理好市場調節和政府調節的關系，其中政府的主要作用在于通過政策法規進行必要的規制和有效的調控。整體性治理的政府應更加側重以宏觀的角度對國家事務進行管理，減少和避免政府部門對微觀經濟的干預活動。其次，培育公民社會，實現政府管理與社會自我管理的無縫隙銜接。整個社會管理是由政府職能和社會自我管理職能所組成的嚴密而完整的系統,雙方圍繞社會經濟發展所決定的職能范圍此消彼長相互作用,各自發揮著應有功能。[6]再次，在明確政府職能邊界的基礎上，進一步理順政府內部各職能部門的關系，建立一種“組織規模大、職能范圍廣”的大部門體制,對相同或相近的政府職能進行整合、歸并,綜合設置政府機構,健全部門間協調配合機制，從根本上解決機構重疊、職責交叉、權限沖突、政出多門等問題，最終建構一種體現“整體政府”要求的權責一致、分工明確的組織架構。

4.以現代信息技術為手段，優化政府治理水平。整體性治理改革是回應現代信息社會的需要，是對政府治理有效性的追求，因而必須以先進的科學技術為支撐。現今，互聯網的普及正好為政府間的合作提供了信息交流和共享的平臺,因而我們有可能也有條件推進政府治理信息化建設，建構以網絡為基礎的整體政府。具體包括以下幾個方面：首先，加大投入，加強政府信息化基礎設施建設，規范政府網絡管理體系。其次，以信息技術為手段，將不同的網絡支撐技術、網絡基礎設施和人力資源進行整合，簡化基礎性的網絡程序，重新設計整體性的公務支撐功能和事務處理系統，使政府治理程序簡單化、業務流程統一透明化、政府服務網絡化，實行“輕松的、快捷的資源共享的”[10]在線治理模式和“一站式”即時服務，提高政府治理和服務的效率。再次，發展電子民主，廣開公共利益在線表達渠道，采取包括在線公共論壇、在線選舉、在線民意調查、政府官員線上交流等方式，整合政府與公民間的電子化互動回應機制，以求為公民提供優質的多元化服務。

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[2]歐文·E·休斯.公共管理導論[M]北京：中國人民大學出版社，2001:198.

[3]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].上海:上海譯文出版社,1996:12.

[4]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008,（10）.

[5]咸臺零.中國政黨政府與市場[M].北京：經濟日報出版社,2002：81.

[6]許淑萍.論政府大部制改革與社會組織發展[J].學術交流, 2010,（1）.

[7]張海波，童星.高風險社會中的公共政策[J].南京師范大學學報（社會科學版），2009,（6）.

[8]Patrick Dunleavy. New Public Management is Dead—Long Live the Digital Era Governance [J]. Journal of Public Administration Research and Theory, 2006 ,(3).

[9]才讓塔.論我國國家機構改革的憲法思考[J].國家行政學院學報，2010,（1).

[10]拉塞爾·M·林登.無縫隙政府:公共部門再造指南[M].北京：中國人民大學出版社，2002：201.

D035

A

1002-7408（2011）01-0010-03

唐慶鵬（1983-），男，安徽樅陽人，南京師范大學泰州學院講師，研究方向：公共管理、公共政策；康麗麗（1983-），女，江蘇如東人，南京師范大學泰州學院講師，研究方向：行政改革、公共政策。

[責任編輯：孫巍]