遼寧省外國人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問題及防控對策※

武廣震 楊 鷹

（1.中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110035；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

遼寧省外國人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問題及防控對策※

武廣震1楊 鷹2

（1.中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110035；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

近年來，遼寧省的外國人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問題（簡稱“三非”問題）日益凸顯。從我省“三非”問題的總體情況看，非法居留是“三非”的主要形式，非法入境的人員主要來自周邊國家，非法就業(yè)集中于沈陽、大連兩個經(jīng)濟發(fā)達城市。外國人“三非”問題給我省經(jīng)濟、社會發(fā)展帶來的危害愈益明顯，但是近年的防控工作仍然存在著對外國人管理機制不完善、部門間信息流動不暢、涉外民警素質(zhì)不適應辦案要求等問題。為有效應對我省的外國人“三非”違法問題，我省公安機關應與臨近省份密切配合，進一步加強邊境管理，建立情報信息共享平臺，完善外國人社區(qū)化管理模式，并通過加強基層民警培訓，提高民警的涉外執(zhí)法能力。

非法入境；非法居留；非法就業(yè)；防控對策

隨著改革開放的日益深入和經(jīng)濟、社會的不斷發(fā)展，我省的對外吸引力顯著增強。特別是國家提出振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略以及遼寧沿海經(jīng)濟帶和沈陽經(jīng)濟區(qū)先后上升為國家戰(zhàn)略之后，以經(jīng)商、學習、旅游、訪問等各種事由來遼的外國人數(shù)量呈現(xiàn)出迅猛增長之勢。毫無疑問，絕大部分外國人來遼后從事正當合法的業(yè)務活動，并對我省的經(jīng)濟、社會、文化的發(fā)展作出了重要貢獻。但是，也有相當一部分外國人是非法入境、非法居留、非法就業(yè)的“三非”人員。這些外國人不僅違反了我國的出入境管理法規(guī)，擾亂了正常的出入境管理秩序，而且引發(fā)了一些犯罪問題，對我省的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成了現(xiàn)實和潛在危害，已經(jīng)成為我省公安機關必須著力加以解決的問題。

一、近年來遼寧省外國人“三非”案件的基本特點

（一）非法居留所占比例較大

一是從人數(shù)上看，非法居留是“三非”的主要形式。沈陽作為遼寧省的省會和中心城市，其查處的“三非”案件具有較強的代表性。據(jù)統(tǒng)計，2007至2009年沈陽出入境管理部門查處的“非法居留”外國人占“三非”總?cè)藬?shù)的90%，且年均增長20%左右。二是從國籍看，非法居留的外國人的國籍涉及數(shù)十個國家，其中韓國人、日本人居多，非洲、中亞、東南亞國家人員的比例今年也在不斷上升。由于韓國人、日本人的體貌特征與我國相近，其隱蔽性較強，給公安機關發(fā)現(xiàn)、查處造成一定困難，以致長期非法居留的情況日益突出。三是非法居留者從事其他違法犯罪活動。在對非法居留的調(diào)查分析中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)外國人因?qū)炞C規(guī)定不重視或疏忽大意造成簽證逾期，并無主觀故意，但也有少數(shù)外國人的非法居留與從事其他違法犯罪活動有直接聯(lián)系。近年，沈陽公安機關發(fā)現(xiàn)并查處了外國人沖闖領館、組織偷渡以及販毒、拐賣婦女等案件，其中較大比例為非法居留者所為。

（二）非法入境人員主要來自周邊國家

遼寧省是我國東北地區(qū)經(jīng)濟相對發(fā)達省份，也是我國的沿海、邊境省份。就東北亞區(qū)域而言，遼寧正處于該區(qū)域的中心地帶。遼寧近年來日益增大的經(jīng)濟影響力和獨特的地緣特點使其成為我國東北地區(qū)非法入境者重要集中地之一。從非法入境人員的國籍情況看，主要來自周邊國家，并且青年女性占有相當比例。有些非法入境人員把遼寧作為去往其他發(fā)達國家的中轉(zhuǎn)站，為達到去往目標國家的目的，甚至采取沖闖相關國家駐華外交、領事機構(gòu)的極端方式。

（三）非法就業(yè)主要集中在沈陽、大連兩地

根據(jù)我國法律，未取得國家勞動部門的批準，外國人不得在華就業(yè)，其目的是規(guī)范外國人的就業(yè)行為，保護國內(nèi)的就業(yè)市場。從我省外國人非法就業(yè)的地域分布情況看，沈陽市和大連市是我省經(jīng)濟最發(fā)達的兩個城市，也是外國人非法就業(yè)最為集中的地區(qū)。非法就業(yè)主要有以下幾種類型：一是在市區(qū)餐飲、娛樂場所內(nèi)從事非法演出活動；二是外國人持旅游、訪問簽證來遼后，在未辦理就業(yè)許可的情況下，在中外企業(yè)工作；三是部分中小學校、語言培訓機構(gòu)非法聘用外教從事外語教學工作。由于外國人非法就業(yè)缺乏必要的法律保護，一旦發(fā)生外籍人員與中方雇主之間的勞資糾紛，容易形成不安定因素，給外管工作帶來新的難點問題。

二、防控“三非”工作中存在的主要問題

（一）防控、管理機制尚需完善

我省在邊境管理方面仍然存在著一些問題，突出表現(xiàn)為對重點人員關注不夠、非法入境路線把關不嚴，從而為外國人特別是周邊國家的人員非法入境提供了條件。在打防方面，尚未形成長效機制。需要指出的是，盡管我省公安機關與全國其他省份公安機關聯(lián)動針對“三非”問題實施的專項行動取得了一定的成效，但從實質(zhì)上看這也是一種短期行為，其積極影響不具有持久性。此外，目前對外國人的日常管理工作主要是由派出所承擔的，由于很多基層民警不熟悉相關涉外管理法規(guī)、缺乏外語交流能力，在很大程度上導致外國人管理出現(xiàn)真空地帶。

（二）情報缺失，職能部門間信息流通不暢

從近年對“三非”違法案件的防控情況看，較為突出的問題是情報信息工作尚待加強，部門間缺乏協(xié)作配合，沒有形成有力的防控體系。公安機關各警種之間各自為戰(zhàn)的傾向較為明顯，刑偵、治安、出入境等部門往往只關注自身的職能領域，長效合作機制沒有實質(zhì)性建立起來，往往案件發(fā)生后才溝通聯(lián)絡，部門間的信息資源沒有充分共享。由于日常工作中收集國際流竄作案高危人群和發(fā)案動態(tài)等信息的主動性缺乏，因而積累的可供研判信息資源不夠，難以形成有價值的情報體系，嚴重制約了“情報導偵”效能的發(fā)揮。此外，公安機關與其他涉及外國人管控工作的部門如民政、僑辦、教育、衛(wèi)生等協(xié)調(diào)配合不夠，各部門擁有的信息資源流通不暢，互相支持、齊抓共管的工作局面尚未形成。

（三）民警偵辦涉外案件經(jīng)驗不足，存在畏難情緒

我省外國人“三非”案件在近些年呈現(xiàn)出增長之勢，然而我省的公安機關在涉外民警配備、工作經(jīng)驗積累方面仍沒有做好充分的準備。處置外國人違法犯罪案件的程序較為復雜，對辦案質(zhì)量要求也較高，因而相應地要求辦案民警也需具備更為全面的素質(zhì)，包括涉外法律法規(guī)的應用能力，優(yōu)秀的外語水平等。但是實際情況是，一線公安民警大多沒有充分、全面掌握相關涉外法規(guī)，缺乏處置外國人違法犯罪案件的經(jīng)驗，不了解偵辦此類案件的特殊原則和程序，外語應用能力欠缺。這些因素導致一些民警在處理違法犯罪的外國人問題上往往存在“避免麻煩，不要惹事”的心態(tài)，對外國人的處罰靈活性大于法律的原則性，處罰大多偏輕，客觀上導致部分外國人無視中國法律的狀況。

三、防控“三非”外國人違法犯罪的對策建議

（一）加強邊境管理，解決“三非”源頭問題

解決“三非”問題首先要把好入口關，即防止外國人非法進入我省。為把偷渡者堵截在國門之外，我省公安機關應與吉林等臨近省份的公安機關協(xié)調(diào)行動，加強對邊境地區(qū)和海上的管理控制，掌握非法入境者偷渡的路線、方式。在陸地邊境，應抽調(diào)警力進一步充實重點邊境地段的控制力量，加強對邊境地區(qū)的巡邏、控制，嚴密防范鄰國公民非法進入我國境內(nèi)。在沿海地區(qū)，公安機關應加強對漁船民的管理和宣傳教育，防止?jié)O船被用于運送偷渡人員，同時加大對重點海域的巡邏巡查密度，加強對可疑船只的檢查和堵截。邊防、出入境和刑偵部門在打防偷渡工作中要加強溝通協(xié)作，及時互通情況，整合人力和情報資源，有效地打擊持用偽假證件、逃避邊防檢查、偷登出入境交通工具、利用集裝箱等多種形式的偷渡活動。

（二）建立情報信息共享平臺，加強情報信息網(wǎng)絡建設

首先，整合公安機關內(nèi)部的情報信息資源，公安邊防、出入境、治安、刑偵部門之間形成長效合作機制，互通入境外國人特別是高危作案人群的情報信息，實現(xiàn)資源共享，整體聯(lián)動。其次，疏通相關職能部門間的合作渠道，實現(xiàn)公安機關與勞動保障、教育、工商、民政、衛(wèi)生、文化等部門的密切協(xié)作，在涉外信息共享、基礎數(shù)據(jù)交換、個案辦理、重大決策等方面聯(lián)合執(zhí)法。第三，建立境外來華重點人員信息系統(tǒng)，有效整合并共享在華有違法犯罪記錄的境外人員及高危重點國家來華人員信息，建立信息檔案系統(tǒng)。第四，完善情報信息管理體制，由上至下實現(xiàn)信息統(tǒng)計功能的拓展，建立信息分析研判制度，變分散收集為集群分析，實現(xiàn)情報信息的效能最大化。

（三）夯實基礎工作，完善外國人社區(qū)化管理模式

防控“三非”問題的關鍵在于基礎工作是否扎實，是否管理到位。為此，應進一步加強基礎工作，強化源頭管理，從發(fā)現(xiàn)和掌握境外人員動態(tài)情況入手，有針對性地制定管理方法和措施。一是要加強對境外人員的基礎摸底工作，將境外人員切實納入實有人口管理。社區(qū)民警要做到“四知”，即知姓名、知國籍、知來華事由、知居留期限，在規(guī)定時間內(nèi)掌握其落腳點和基本情況；二是要與各類房屋中介機構(gòu)和小區(qū)物業(yè)部門建立定期通報制度，掌握境外人員在社會面居住和購買房屋的情況；三是要與大專院校和涉外用工單位建立定期聯(lián)系、互通情況等制度，掌握轄區(qū)境外留學生和就業(yè)人員的來源、在外居住情況；四是要建立涉外安全管理聯(lián)絡員制度，在三資企業(yè)、涉外賓館、居委會中建立聯(lián)絡員、戶口協(xié)管員和住宿登記員制度，并明確其職責分工。五要加強對賓（旅）館境外人員落腳點管理，定期對賓館入住登記信息開展檢查，掌握動態(tài)。廣東省在外國人社區(qū)化管理方面進行的探索具有較強的啟示意義，其集中體現(xiàn)是“治安聯(lián)防化”和“管理信息化”。具體而言，“治安聯(lián)防化”就是發(fā)動和依靠社區(qū)資源力量，在各方面的支持下組建治安聯(lián)防隊伍，構(gòu)筑以社區(qū)民警為主，以社區(qū)居委為基礎，以物業(yè)公司管理力量為輔助的管理防范網(wǎng)絡；“管理信息化”就是將境外人員納入社區(qū)實有人口范疇管理，在社區(qū)居委、物業(yè)公司的協(xié)助下，做到對境外人員一戶一檔進行建檔造冊，及時、全面、準確地記載和更新資料，并輸入“社區(qū)警務基礎信息管理系統(tǒng)”，所有境外人員和各個國家人員在社區(qū)內(nèi)的分布情況和資料信息均能實時查詢更新，一目了然。

（四）加強基層民警培訓，提高民警的涉外執(zhí)法能力

為改變公安基層民警處置涉外案件經(jīng)驗不足，外語基礎薄弱的局面，當務之急是加強對公安基層民警的教育培訓工作。從公安機關出入境管理部門和公安院校中選調(diào)處置涉外案件經(jīng)驗豐富的人員組成教官隊伍，定期對基層民警進行有針對性的外國人管理和涉外案件處置培訓。教育培訓的重點內(nèi)容應涵蓋處置“三非”案件相關法律法規(guī)的適用，特殊處置原則和處置程序，以及工作中形成的行之有效的處置方法等。此外，應選調(diào)外語能力強的人員充實到公安基層，并面向基層組織專門的涉外警務英語培訓，逐步建立起基層公安機關外語人才隊伍。通過以上措施，提高基層民警處置“三非”案件的能力，著力打造一支政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強，適應當前公安涉外警務工作要求的涉外民警隊伍。

責任編輯 宋桂祝

D668

A

1672－2426（2011）07－0036－02

武廣震（1978－），男，中國刑事警察學院公安情報學系涉外警務教研室主任，副教授。

楊 鷹（1978－），女，中共遼寧省委黨校政治學教研室講師。

※本文系遼寧省社科基金項目“遼寧省外國人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問題研究”（項目批準號：L09DFX037）的階段性研究成果。