西北內陸區農業生態問題治理的法律對策

李永寧，黃河

（1.長安大學環境科學與工程學院，西安710054；2.西北政法大學經濟法學院，西安710061）

西北內陸區農業生態問題治理的法律對策

李永寧1，黃河2

（1.長安大學環境科學與工程學院，西安710054；2.西北政法大學經濟法學院，西安710061）

我國西北內陸區農業生態問題嚴重，除過西北內陸區農業生態環境差等自然原因以外，在長期的開發過程中不注重對環境的保護，也是重要的原因之一。發展西北內陸區農業，關鍵是要加強西北內陸區農業生態環境的保護，完善相關政策和法律，特別是要制定出與西北內陸區農業生態環境相適應的生態環境保護法律制度，才能確保西北內陸區農業的可持續發展。

西北內陸區；農業生態問題；法律對策

西北內陸區是指我國陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆五省區所轄區域，因其位居我國西北內陸腹地，簡稱“西北內陸區”。我國西北內陸區人口稀少，水資源短缺，自然環境差。解放以后，我國政府對西北內陸區進行了幾次大的開發，西北內陸區的經濟社會發展和人民生活有了很大程度的改善。但在長期的開發過程中，由于不注重對自然生態環境的保護，也導致西北內陸區產生了比較嚴重的農業生態問題。主要表現為：土地荒漠化面積擴大，草地退化，綠洲萎縮；植被破壞，水土流失面積不斷增加；土壤鹽漬化，耕地土壤污染嚴重；河湖萎縮，干涸斷流，地下水超采；滑坡、崩塌、泥石流等地質災害問題嚴重等。這些問題不僅制約著我國西北內陸區農業的可持續發展，也嚴重影響了西北內陸區乃至全國的生態環境建設。如何解決好這些問題，一直是近年來社會各界積極探討的熱點之一。本文擬從法律需求與法律對策的角度談幾點看法。

一、西北內陸區農業生態問題治理的法律需求

西北內陸區農業生態問題嚴重，其中的原因是多方面的。除過環境惡劣、生態脆弱等自然原因以外，在長期的開發過程中不注重環境與生態的保護、缺乏長期的開發規劃、無節制的資源開采與利用，以及對經濟開發和社會發展的法律需求重視不夠是造成目前現狀的主要原因。西北內陸區農業生態問題的治理不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，只簡單地著眼于解決具體存在的農業生態問題，更重要的是深入研究西北內陸區農業生態化發展的法律需求。筆者認為西北內陸區農業生態化發展的法律需求主要有以下幾個方面：

1.西北內陸區農業生產結構生態化的法律需求。農業生產結構生態化，具體是指農業的內部生產結構不單純以經濟效率為導向，而是充分考慮農業的生產環境和生態條件，因地制宜地發展種植業、林業或牧業的農業生產結構。我國西北內陸區農業生產條件復雜，各地水源、地貌、氣候及耕作條件各異，天然形成有不同特征的宜林、宜農（種植業）、宜牧的農業生產小環境。但在傳統的“以糧為綱”農業生產政策的影響下，過分強調農業中種植業的發展，不顧地區農業生產條件，亂砍濫伐，無節制墾荒，導致地區農業生產結構趨同化，不同農業生產環境遭受人為破壞，產生大量農業生態問題。上世紀90年代末以來，雖然國家全面推行了“退耕還林”、“退耕還草”等生態環境保護政策，但并未結合西北內陸區不同農業生產區域的特殊性，有針對性地進行農業生產結構的調整和農業生產觀念的更新，真正確立起生態農業的農業發展觀，因地制宜地發展林業和牧業。因而，在政策、法規的配套及執行上還缺乏適合西北內陸區農業生產特點的支持和激勵，譬如在實施退耕還林、還草政策，壓縮種植業生產面積的基礎上，僅給出很短期間的糧食補貼政策，對于較長時期內如何解決地區（特別是大面積退耕地區）糧食、油料等農作物的供給問題，尚無確定性的解決方案。由于政策缺乏深層的和長期的目標，也影響了“退耕還林”“、退耕還草”的實施效果和政策的可持續性。在有些局部地區，甚至出現退耕地的“返耕”現象。因此，20世紀90年代末以來的農業生態環境保護政策法律，并未從根本上遏制西北內陸區農業生態環境的惡化。有必要結合區域農業生態化的制度需求，更新西北內陸區農業發展戰略和農業生產觀念，調整農業生產結構，并在政策、法規的制定和配套上給以正確引導、激勵與保障。

2.財政資金投入專門化、常態化的法律需求。我國西北內陸區屬我國貧窮落后地區之一，全國貧困縣的接近60%分布在西北、西南地區。西北內陸區的人民收入、經濟積累能力和自我發展能力都遠遠落后于全國其他地區。但是，我國西北內陸區因其獨特的區位及地理特征，又是影響全國氣候的一道天然屏障，是我國大江大河的主要源頭。西北內陸區還是一個多民族聚居的區域，擁有我國最長的陸上邊界線，對于全國的經濟社會發展、民族團結和國防安全承擔著獨特的全局性責任，具有舉足輕重的影響。而且，單就西北內陸區的農業生產來看，農業的生態化發展不僅有助于改善內陸區的生態環境，也有助于在江河源頭涵養水源，調節水量，凈化空氣，減少沙塵，增加江河中下游的水利便利，改善全國的氣象條件，提高內陸區乃至全國人民的生活質量。西北內陸區的農業發展，惠益的不僅僅是內陸地區，全國其他地區也可以從中受益。因此，對西北內陸區農業的生態化發展，除過西北內陸區負有不可推卸的責任外，全國其他地區也應承擔必要的責任。全國其他地區對西北內陸區的農業發展可以采取各種靈活的方式加以幫助、扶持，如對口支援、轉移項目、培訓人才、交流干部等。但主要的經濟責任則應該由國家來承擔。國家對西北內陸區農業發展的支持，除過制定必要的傾斜性優惠政策，更重要的應該是加大中央財政對西北內陸區農業的支持力度，對內陸區農業水利工程、農作物改良、耕（草）地維護、林業建設、公益林養護、江河源頭植被修復、牧區環境保護、內陸區農業科學研究、良種引進等提供直接的財政支持。在這一方面，現有的財政轉移支付制度的支持力度明顯有限，需要拓寬財政支持的渠道，增加專項財政支持，并確定各專項財政支持在總預算中所占比例，對西北內陸區農業生態化發展提供更為有效和持續的財力支持。

3.減少生態脆弱區人為干擾，推行生態移民的法律需求。我國西北內陸區國土面積占全國的近三分之一，人口僅占全國人口的7.3%，人口分布極為分散，平均人口密度約為每平方公里29.73人，遠遠低于東部地區的386.74人。特別是許多不宜人居的內陸山區、綠洲和沙漠戈壁的邊緣區等生態脆弱區也散居著一定數量的人口。如陜西的陜南山區和陜北的黃土高原區。生態脆弱地區的居民要解決生存問題，必然要和惡劣的自然環境進行抗爭，抗爭的結果可能會改善生態脆弱區的農業生態環境，產生諸如“人進沙退”的積極效果，但更多的是會破壞生態脆弱區的自然生態系統。如“20世紀50年代，青海柴達木盆地陸續發現了鹽湖、石油天然氣等資源，大批人員開進，僅為解決吃飯、取暖的燃料，全洲3000萬畝沙生植被就被破壞了66%多。當時該省開墾500多萬畝糧田，而今60%因無灌溉條件棄耕。青藏高原的土層是巖石分化而成，100年才能增加1厘米，一次失策的開墾就毀掉大自然幾千年的苦功。”[1]在這些生態脆弱區，生存環境惡劣，交通及通訊條件也極為不便，許多當地居民祖祖輩輩都不能走出居住地一次，與外界相隔離，處于封閉、半封閉狀態。因此，對西北內陸區許多不宜人居的生態脆弱地區的居民應有計劃地遷移、集中至生態優良區。選擇生態優良區，科學規劃，合理布點，建設一批農村小城鎮，適當集中區域人口，減少人為活動對生態脆弱區的生態干擾和破壞，保護生態脆弱區的農業生產環境，也為這些區域人口的生活環境及生活質量的改善和提高創造更多的便利條件。

二、西北內陸區農業生態問題治理法律法規存在的問題

我國曾于“一五”期間、“三線”建設時期和上世紀90年代末以來，對西北內陸區進行過三次大的有組織開發。歷次開發均把著眼點主要放在西北地區豐富的自然資源上。西北開發在很大程度上就是資源開發。為解決開發期間新增人口的生活需要，西北內陸區的農業發展也因此受到了一定程度的重視，但伴隨資源開發而發展的西北內陸區農業，更多的表現為一種開發性農業。如為擴展耕地，大量地毀林造田、毀草造田、圍湖造田等。因此，針對西北內陸區農業發展的政策，開發性政策居多，很少有生態保護與生態治理的農業政策。上世紀90年代中期以來，由于黃河斷流、長江洪水以及日益肆虐的沙塵暴影響，我國才開始轉向關注西北內陸區農業的生態治理問題，國家也因此出臺了一系列影響西北內陸區農業生態問題綜合治理的政策法規?？偟膩砜?，這些政策法規對于遏止西北內陸區農業生態問題的進一步惡化產生了一定的影響，但也存在若干不足。

1.農業生態問題治理的法律法規缺乏系統性。農業生態問題的治理，涉及到對系列生態問題中的每一個具體生態問題的治理政策，也涉及到對每一個具體生態問題的不同的治理政策。治理政策應該是綜合的、系統的。但現有農業生態問題治理政策，在綜合性與系統性方面與生態問題治理的實際要求之間顯然存在較大差距。這表現在：一是應急性政策和臨時性政策居多。特別是當某項生態問題引起全國性危害時，才會引起治理的緊迫感。如在長江、黃河發生水害（包括斷流）危機時，才比較快地催生了江河源頭的退耕還林（草）等生態治理政策。二是政策法規的協調性差。由于我國存在較為龐大的行政管理體系，各行政部門基于本部門的權責分工，對同一問題可能存在爭相管理、交叉管理、多頭管理的現象。而且，部門規章“法律化”的傾向進一步加深了這種趨勢。如對水資源的管理，水利、環保、資源等部門存在一定的職責交叉，在很大程度上影響了水資源的有效治理。三是政策法規存在“一事一議”的弊病。政策法規的制定往往只注重解決已經發生的問題，經常是出現一個問題就會引出一個部門規章，政策規章的效果只限于某一特定問題，缺乏宏觀性和前瞻性。

2.農業生態問題治理的法律法規缺乏穩定性。政策法規的穩定性就其形式而言，表現為政策法規的相對不變性，也就是不會出現“朝令夕改”的情況。事實上，朝令夕改的情況也是不存在的。但由于政策法規的制定往往具有極強的針對性，當所指向的特定事實不存在時，或原來的事實發生了某種變化，政策法規的適應性就顯得比較僵硬，很難對變化了的情況做出解釋。因而，許多政府主管部門被迫經常進行部門規章的調整、更改，就是為了應付這種情況。如國家雖然制定了一系列有關退耕還林及鼓勵林業發展的政策，但對諸如牛玉琴、石廣銀等治沙植林現象①卻顯得束手無策。政策法規的穩定性就其實質而言，還表現為政策法規效果的持續性和長期性。政策（包括法律法規）的持續性與長期性的意義在于可以為當事者的經濟活動提供一個長期預期，并使這種活動能由理性支配有計劃的向前發展。如在2000年以前，我國農村的土地承包政策，因對土地承包期沒有明確的規定，自然助長了承包戶對地力的無節制掠奪，這無疑也是造成目前農業生態問題的原因之一。再如我國的退耕還林（草）政策，只規定了5年時間的（糧食）補貼期限，但林木成材用5年時間顯然是不夠的，特別是在生態脆弱區，譬如荒漠地區，林木的成活率要遠遠低于正常水平。因此，退耕農民可能會傾向敷衍應付退耕政策，或者會更多地考慮在5年期滿時再毀林復耕。這些都充分顯示了政策法規的穩定性不足及其所帶來的危害。雖然從2007年開始，國務院下發了《關于完善退耕還林政策的通知》，規定退耕還林（草）再延長一個周期，但一個新周期完成之后，類似的問題仍然會出現。

3.農業生態問題治理的法律法規缺乏全面性。政策法規的全面性表現為政策或法規的普遍約束力。有兩個具體表現：一是一項政策或一項法規對同一事實行為，不管它發生的時間、地域以及行為人的區別都具有普遍的適用性。如果政策法規不具有這樣的性質就是不全面的。如我國的退耕還林（草）政策，對退耕面積有指標的限制，只有經過中央林業主管部門確認的退耕地，方可享受到政策優惠。那些超計劃的退耕地則享受不到退耕政策優惠，導致出現相鄰的兩塊退耕地，一塊地能享受政策，另一塊地卻享受不到政策的不合理現象。政策法規的全面性的另一個具體表現就是政策法規的覆蓋面應該是完整的，沒有漏洞，不存在政策法規的缺位問題。相反，則應該是不全面的。如我國現行的生態補償政策，只規定了對生態公益林的生態補償制度，但對具有同樣生態功能的非生態公益林、流域上游地區以及種植業卻沒有規定相應的生態補償辦法，這里明顯存在政策法規的缺位問題，是不合理的。這也是目前生態問題解決起來困難重重的原因所在。所以，對農業生態問題的綜合治理一定要強調政策法規的全面性。只有這樣，才能真正徹底解決目前存在的問題。

三、西北內陸區農業生態問題治理的法律對策

基于以上分析，我們認為西北內陸區農業生態問題的治理至少需要以下幾個方面的法律對策：

1.進一步完善生態補償法律制度，擴大其適用范圍。我國學術界自20世紀90年代中后期，特別是西部大開發以來，對生態補償法律制度進行了廣泛的探討，形成了許多共識。全國許多省區在此期間也進行了許多卓有成效的補償試點工作，一些省還先行進行了生態補償的立法工作。如廣東省于1998年制定了我國第一個森林生態補償的地方性法規《廣東省生態公益林建設管理和效益補償辦法》。在此基礎上，財政部、國家林業局于2005年9月1日聯合下發了全國性的《中央森林生態效益補償基金管理辦法》，使生態補償法律制度正式納入國家生態環境保護政策（法律）體系。但就已經實施的生態補償政策法規來看，我國現有的生態補償政策法規最起碼還存在以下幾個突出問題：一是生態補償的適用范圍過于狹窄?，F有生態補償政策僅適用于森林生態效益補償，對于非森林生態效益，如生態農業的效益補償則并未納入其中。同時，在森林生態效益補償中僅僅強調了對生態公益林的生態效益補償，對其他非公益林的生態效益補償也未納入其中。二是補償的標準偏低。按我國《中央森林生態效益補償基金管理辦法》的規定，生態公益林的生態效益補償標準僅為每畝地每年5元錢。而根據有關專家測算，公益林合理的生態效益補償標準大約為每畝地每年29元左右。[2]實際補償標準與合理補償標準之間存在很大差距。三是補償的依據存在偏差。雖然我們主張的是森林“生態效益”補償，《中央森林生態效益補償基金管理辦法》在名稱上也做了這樣的定位，但補償的實際依據則是“森林的營造、撫育、保護和管理費用”，也就是對公益林的營造、養護成本的補償。效益補償與成本補償其實是完全不同的兩種情況，這也是導致補償標準偏低的主要原因。針對上述情況，我們認為：（1）需要進一步擴大生態補償的范圍，將補償范圍擴大至非公益林及其他具有生態功能的農業領域。（2）需要參考國際上的生態效益補償標準，結合我國森林營造、撫育、保護和管理的實際情況，考慮國家的財政能力，確定一個各方均可接受的相對合理的生態補償標準。（3）改變單純的按成本進行補償的原則，應兼顧森林生態效益，結合森林的生產、養護費用進行生態補償，使生態補償更具科學合理性。

2.落實水資源流域管理規定，建立流域水效益補償機制。2002年頒布的新《水法》第一次明確了流域管理的法律地位。②新《水法》規定實行“流域管理與行政區域管理相結合”的水資源管理體制，流域管理機構可以“在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責”，新《水法》對流域管理機構職責的規定，涉及水資源規劃、水資源宏觀配置、取水許可管理、水資源保護、執法監督檢查和實施處罰等等，基本涵蓋了開展流域管理所應具備的職責。流域管理就其任務而言既要實現流域水資源的統一調配，保護流域水環境，也要體現國家的水資源所有權。關于流域水資源的統一調配，主要是協調好流域管理和行政區域管理的關系。流域水環境保護目前最重要的是對流域上游的水源保護，要實現流域上游的水源保護，應主要通過落實水資源有償使用制度，構建流域上下游水效益補償機制來實現。過去我們談及流域問題時，很少涉及流域上下游的權責關系，以為上游保護水源，下游享用水利是天經地義的事情。但是，流域水資源問題的日益尖銳，這種原本看來天經地義的事情，已經開始受到人們越來越多的質疑。流域水資源問題的難點是上下游不同地區之間的關系，許多研究者為了回避這一問題，往往對這一關系視而不見，只單純強調流域上游的水源保護義務和國家在流域管理中的責任，更有甚者，甚至認為流域上下游之間互為外部性，下游對上游也有積極影響。[3]這些看法顯然都是無益于流域水資源管理的。我們認為，流域水資源管理除強調國家的責任以外，也應充分發揮市場功能，推動建立流域上下游水效益補償機制。在這方面已經有一些積極的實踐，例如北京向河北承德、張家口每年支付2000萬元水源涵養林保護費和水土保持費用；廣東每年向東江上游江西省尋烏、安遠和定南三縣支付1.5億元水源保護費；浙江義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的永久性使用權。這種通過市場途徑進行的小流域水源保護實踐完全可以推廣到大流域范圍，積極促成流域上下游不同地區之間通過公平協商，實現水源保護的補償機制。可以由一個權威的專家機構對流域中下游地區享用水利的經濟價值進行測算，并從中拿出一個上下游均可接受的比例，支付給上游地區用于水源保護。只有這樣，流域水資源保護問題才有可能得到根本解決。

3.制定生態移民法律法規，持續推行生態移民工程。關于生態移民，一直是近幾年積極談論的一個話題，也進行過一些試點，但不管是理論還是實踐都存在一些問題。一是關于生態移民的動因，大多把生態移民作為扶貧幫困工程的一種形式，并未從農業生態問題治理的高度去認識。這就導致生態移民的推動力明顯不足。既然是扶貧幫困，形式可以是多樣的，移民僅是可選擇的方案之一，如果有其他替代的形式，“移民”這種費錢不省力的工作必然被束之高閣。二是移民的資金來源，沒有明確的規定。一些地方從扶貧幫困的角度推動移民，資金除由遷移者自己承擔一部分外，其他的則由地方財政負擔。而需要移民的地區一般又是貧困省份，自然也沒那么大的財力進行移民，移民更多地變成了紙上談兵。三是移民的原則，現在比較流行的是所謂“就近移民”，就是把移民就近安置在臨近的人口集中區域?！熬徒泼瘛惫倘豢梢怨澥≠Y金，有利于集中散居人口，但問題是與生態脆弱區緊鄰的移入地往往也是貧困地區、生態非優良區，因而移民移后生活往往很難有大的改善，也就很難留住移民。四是移民后的管理缺乏規范性。經常聽說“某地方人移民后又回來了”，反映移民“移”的很不徹底，經常是這邊移了，那邊還留有宅地，留有承包田。另外，對移民后的生活安置與生產自救也沒有持續的給以關照、扶持，也導致移民對移后生活缺乏持久規劃。所以，生態移民必須從減少生態脆弱區人為干擾的角度，從農業生態問題綜合治理的角度，從國家的整體利益的角度進行認識。要認識到“生態移民屬于公共產品范疇”，[4]并不是單純的移民問題。因此，有必要制定專門的生態移民管理辦法，對生態移民的有關問題作出明確的規定：（1）關于生態移民的范圍。需要明確移民區應具備哪些條件，并根據生態脆弱程度進行分級，確定移民先后順序，制定生態移民的長期規劃。（2）關于生態移民的費用支出。應根據移民區分級，確定由國家、地方政府、遷移者個人分擔原則。對于生態最脆弱區由國家承擔移民成本的主要部分，免除遷移者個人承擔的費用。（3）關于移后管理。目標是盡快促使移民融入當地社會。應規定適當期間，由國家、當地政府給予扶持。應明確規定國家、當地政府和遷移者個人在此期間的責任和義務，確保移后管理目標的實現。通過采取以上措施，生態移民才有可能移得出、留得住，生活更幸福，這樣的生態移民才能真正發揮生態保護的作用。

注釋：

①牛玉琴、石廣銀是全國著名的治沙勞模，在陜北沙漠植樹造林，所植林木成材后被劃定為生態林，其所期望的林木經濟價值因此無法實現，但現有政策卻不能兌現其林木的經濟價值。截止現在，也只能比照退耕還林和公益林補償辦法給予一定補貼。

②長期以來，除在1998年實施的《防洪法》中確定流域管理機構具有一定的防洪協調和監督管理的職責外，其他涉水法律均未明確規定流域管理機構在流域管理中的法律地位和具體職責。

[1]李永寧.西部大開發：理論、制度、法律[M].陜西人民教育出版社,2001:35.

[2]王翊.生態公益林經營補償標準測算[J].求索, 2005,(5).

[3]錢水苗.論流域生態補償制度的構建——從社會公正的視角[J].中國地質大學學報,2005,(5).

[4]張軍.建立生態效益補償機制，籌集生態移民經費，推動生態移民發展[J].中國發展,2003,(3).

D922.604

A

1002－7408（2011）03－0085－04

教育部國家外國專家局高等學校學科創新引智計劃項目（B08039）。

李永寧（1963－），男，西安人，長安大學環境科學與工程學院博士研究生，西北政法大學教授，主要從事環境資源法學研究；黃河（1960－），男，陜西富平人，西北政法大學教授，主要從事經濟法學研究。

[責任編輯：黎峰]