當代中國社會轉型視域下法治政府的構建

化濤

（山東政法學院法學院，濟南250014）

當代中國社會轉型視域下法治政府的構建

化濤

（山東政法學院法學院，濟南250014）

當代中國正處在社會轉型期，這既是社會發展戰略機遇期，又是社會問題多發期。無疑，正是這種機遇和挑戰的并存把行使公共權力的政府推向更為凸顯的位置，其角色的定位、職能的革新、行為方式的規范以及執政理念的轉變再次進入民眾視野，成為熱議話題。當代中國轉型期呈現出的諸多社會問題恰似一個多棱體，折射出構建法治政府的必要性和緊迫性。顯然，內涵詮釋、行政生態以及政府回應，是考量當代中國法治政府構建不可或缺的要件。

社會轉型；行政生態；法治政府；依法行政

法治政府構建對于社會轉型期的當代中國意義重大，它不僅關系到我國的政治穩定與社會和諧，而且也影響著改革開放、現代化建設的深入發展。那么，究竟何謂法治政府，怎樣科學理解法治政府的內涵，我們又應該如何立足于社會轉型的國情去積極構建法治政府？正是基于這一系列問題的思考，筆者試圖借鑒“行政生態學”和“政府回應論”的相關知識，對法治政府作一些理論層面的探討。

一、“法治政府”基本內涵詮釋

法治政府作為一種理論主張和政府模式是從近代西方社會誕生并逐漸發展起來的，更確切地說，法治政府內涵的發展與落實是“法治”理念不斷強化而催生的必然結果。顯然，要想界定法治政府的內涵就應該首先從什么是法治這一基本問題入手。就“法治”而言，它是西方法律傳統中一個極為古老的概念，早在兩千多年前古希臘著名政治家亞里士多德與古羅馬法學家西塞羅就曾對法治問題進行了較為廣泛的探討。如亞里士多德表述：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂的良好的法律。”[1]后來至西歐中世紀時期，隨著宗教神學的不斷壯大，教會神學家也大都從永恒法、自然法以及神法的立場出發，表達了法律至上和尊重法律的思想。近代以來，特別是歷經洛克、孟德斯鳩、盧梭等人的深入闡釋，法治理念在社會層面得到了更為廣泛的傳播并由此形成更加清晰、系統的理論。這客觀上為法治理念在現代社會領域的具體落實創造了條件。

可以說，自亞里士多德首開法治理念的闡述之后，西方歷代政治家和法律思想家都曾強調法律對政治權力的規約與限制，并不斷從各層面對法治內涵予以豐富和發展。不管是古羅馬法學家對公法和私法的劃分，還是中世紀神學家運用神法（教會法）對人法（世俗王權）的排斥，以及近代洛克與孟德斯鳩提出的分權制衡，乃至后來諸多學者主張的限制權力，均試圖將政治權力建立在普遍法律基礎之上，進而逐漸把行使此權力的政府納入法治范疇，發展出政府行為必須受制于法律和社會規范的傳統。西方大多學者不僅認定權力與法律是政治領域相互對應而又不可或缺的要素，而且更是從法律至上、政治權力必須在法律許可范圍內行使這一邏輯起點出發，作出政府由法律產生并對法律負責的基本判斷。

當然，中國歷代也不乏對法治理念的探索與追求，但真正意義上的法治應該始于新中國成立以后。特別是改革開放以來，隨著依法治國基本方略的確立和建設社會主義法治國家目標的提出，法治才得以在整個社會實踐層面廣泛深入展開；同時就理論層面而言，法治也逐漸成為學術界的重要課題而備受學者關注。如有學者就曾從五個層面對法治內涵進行了界定：法治是一種宏觀的治國方略；法治是一種理性的辦事原則；法治是一種民主的法制；法治是一種文明的法律精神；法治是一種理想的社會狀態。[2]可以說，這種對法治的闡釋是基于國家的宏觀視角，無疑可以為法治政府的打造和依法行政提供重要理論支撐。當我們審視學術界對法治政府內涵的界定時，便可發現學者仁者見仁、智者見智的觀點。當然，這種局面的出現不僅因為概念本身是一個較為抽象和復雜的體系，更主要的是源于對法治政府標準的側重和取舍不同。

從某種層面而言，法治政府評價標準的確立是抽繹和界定法治政府內涵的基本前提。對于這一問題，長期以來學者也曾進行了不懈探索。英國著名行政法學家威廉·韋德就曾提出判斷法治政府的三大標準：第一，要求每個政府當局必須能夠證實自己所做的事情是有法律授權的，幾乎在一切場合這都意味著有限的授權。政府必須根據公認的限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事；第二，對政府是否合法的爭議，應該由完全獨立于行政之外的法官裁決；第三，法律必須平等地對待政府和公民。[3]我國有學者認為法治政府應符合五大標準：（1）政府守法；（2）越權無效；（3）行政救濟，即對由行政違法行為給行政相對人造成的損害應當予以補償和救濟；（4）程序化；（5）效益化，即法律制度和法律規范必須在現實生活中得到實現才具有效益。[4]還有其他學者以政府組織結構、職權劃分、行政行為三個層面的法治化水平為標準，對法治政府內涵進行了界定。

綜觀中外法治理念演變的歷史進程，以及學術界對法治政府界定標準的不同論說，我們可以將法治政府的內涵作如此詮釋：法治政府是相對于“人治政府”和“專制政府”而言的有限政府，它是以法律為基礎、以憲政為前提、以民主為核心、以維護公民權利為目標、以促進社會公平正義為宗旨的政府，是能夠正確處理自身與社會、市場、公民三者之間關系并能有效防止行政專橫、濫用職權和權力尋租的政府。

二、社會轉型——法治政府建構的行政生態

政府作為公共權力的執行機構，擔負著對整個社會資源的權威性分配責任，而且其分配的過程與效果在很大程度上受制于外在環境的變化。或者說，以政府為主體的行政系統具有強烈的開放性色彩，它是在不斷適應外界環境并與其進行信息與能量交換的過程中逐步形成和發展起來的。如果從行政生態學的層面而言，我們必須處理好政府自身與行政環境之間的關系，以期實現兩者最大限度上的良性互動。隨著社會發展，行政環境無可避免地發生變化，進而導致政府職能和行政方式的轉變。誠如學者所論：“現代國家政府的任務，深受這一時代政治、經濟與文化環境的影響。”[5]依此見得，當代中國法治政府的構建是立足于社會轉型而引發行政環境變化的客觀事實，是有效應對社會轉型的理性選擇。

就社會轉型而言，它是社會結構功能主義學派現代化理論的一個特定概念和基本范疇，近幾年來這一概念被政治學、行政學等學科廣泛運用，并逐漸成為這些學科分析和研究轉型期社會政治問題的一個重要工具。我國的社會轉型，通常指從傳統社會向現代社會轉換的過渡環節，特別是指改革開放以來社會迅速發展變化的時期。這一過程在某種意義上幾乎與我國的現代化是同步的，它在為社會革新與發展贏得時機的同時，也極易造成社會失序。恰如學者所言：“現代性孕育穩定，而現代過程卻滋生著動亂。……產生政治秩序混亂的原因，不在于缺乏現代性，而在于為實現現代性所進行的努力。”[6]38的確，社會轉型本身就是一個充滿變革與分化，交織著風險與矛盾的過程。顯然，要對中國法治政府進行理論層面的深入研究，我們就不能僅僅局限于對其本身的孤立描述，而應該進一步關注其外在的因素，即行政環境問題的分析。

社會經濟體制和生產力發展水平是影響國家公共行政最主要的生態因素，一個國家的公共行政模式基本上是由該國的經濟結構所決定和塑造的。我國目前正處在傳統計劃經濟向市場經濟轉型的特殊時期，這就意味著經濟領域既非傳統的計劃經濟，又非成熟的市場經濟，而是處于兩者之間的過渡型經濟。經濟體制的新舊更替與轉軌，往往導致應然狀態制度的缺位，進而引發分配不公與收入差距擴大，社會保障制度不健全以及弱勢群體救濟制度不完善等一系列社會問題。或者說，當代中國生產力發展水平總體還不高而且不均衡，經濟結構不甚合理。這種客觀的經濟環境，要求掌握社會資源配置權的政府必須制定更加體現公平、正義的公共政策，促進經濟持續協調發展。換言之，社會主義市場經濟本身就是一種法治經濟，它的發展要求以正確處理市場、政府與社會三者之間關系為前提，以公平和自由競爭為根本保障。顯然，我國市場經濟的培育和完善，決定了政府必須轉變職能、依法行政。

經濟領域的空前發展，客觀要求政治系統必須加快革新，在樹立新公共權威的同時強化制度建設。然而，“此種政治演進在20世紀以來正在實現現代化的國家里沒有發生，……國家的發展落后于社會的演變。”[6]11的確，如果從理論視角進行分析，我們可以說政治制度化水平是一個國家政治發展的重要指標，它可以有效規范、控制社會政治行為，使政治行為和社會政治事態按照既有軌道運行，進而減少其不確定性。當我們依此審視目前我國的政治環境，便不難發現政治制度化水平總體偏低，實踐中政治系統的開放性、凝聚力、吸納性以及法制化相對脆弱，進而直接或間接地導致民眾政治參與、意愿訴求、政治維權等渠道的狹窄和不暢，使本能及時有效化解的問題變得更加困難與復雜。同時，這種政治制度的不完善，也造成政治系統自身監督機制相當薄弱，并進一步導致政治決策或政策執行的失誤、權力的濫用與腐敗等現象。正是基于中國新時期社會政治發展的需要，國家明確提出了“依法治國”的基本方略，并將之載入憲法。顯然，政治領域倡導的依法治國必然要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。可以說，建設法治政府是依法治國系統工程的核心內容，是當代中國政治發展的不二選擇。

就文化本身而言，其基本功能是為經濟活動和政治活動提供相互影響的場所，因而文化的演變與發展會以某種方式影響政治和經濟，尤其對政治的影響更為顯著。自新中國成立以來，特別是改革開放以來文化領域的精神信仰、思想觀念、心理情感、價值體系都發生了較大變化。傳統社會那種固有的臣屬、崇圣之文化逐漸被現代社會所提倡的民主、法治文化所取代。或者說，隨著現代開放式社會取代傳統封閉式社會，民主、平等、自由與法治的思想在社會得以傳播，公民參政意識、法律監督意識以及依法維權意識日益增強，這對政府行政方式與職能完善也提出了更高要求與期望，進而成為當前政府必須認真面對的重要問題。

概言之，行政系統只有適應外部環境的需要，才能健康生存和有效發揮其功能。當代中國正處在一個多元、多變、動態的社會轉型期，社會結構的解構與重組、新舊體制的轉軌、不同文化觀念的整合會不斷衍生出諸多社會矛盾和不確定性。顯然，這種復雜的行政環境必然要求中國政府加快管理理念、管理機制和管理方式的創新。其中，最根本的就是要提高依法辦事的能力和依法行政的水平。換言之，我們只有構建法治政府，才能及時有效地化解矛盾、妥善處理糾紛，造就社會穩定的調節器。

三、依法行政——政府的積極回應

如果說“行政生態”是從外部環境詮釋當代中國構建法治政府必要性的話，那么“政府回應”則著重從政府自身來探討法治政府的構建問題。

政府回應作為一個規范性概念，來源于西方的“回應性”概念，是西方行政改革的一個指導性理念，它強調政府應該對周圍環境，特別是公民的訴求和利益表達作出積極反應和答復。這種理論于本世紀初逐漸傳入我國，并日益引起學術界的關注。如陳水秘曾言：“政府回應是政府與公眾的一種雙向互動過程，是公共管理民主化的具體表現，政府管理的過程，不僅僅是政府自主性擴張和能力的展現過程，更重要的是，它是政府與社會，政府與公眾之間的互動過程。”[7]對此，我們可以運用戴維·伊斯頓的政治系統理論，將政府回應詮釋為政府在輸入外在因素的基礎上，進行綜合處理進而輸出政治產品的動態過程。質言之，政府回應就是政府對行政生態的反應力，其目的是對社會及公眾訴求與期望進行制度整合，通過實現公共利益最大化來論證自身存在的合法性。

政府的合法性即政府存在的合理性與正當性，政府作為公共行政機關其合法性的基礎就是人民的同意和權力的有限性。對于合法性問題，馬克斯·韋伯的研究值得我們借鑒，他認為合法性主要包括傳統型（traditional authority）、個人魅力型（charismatic authority）和法理型（legal-rational authority）三種模式。同時，其還進一步指出法理型權威是現代國家普遍的權威形式，它的顯著特征就是政府必須建立在一系列清晰而明確的規則和制度基礎之上。當然，任何一個高效運作的政府都必定會強化自身的合法性資源，即如羅納德·德沃金所述：“一個負責任的政府必須證明它所做的任何事情的正當性，特別是當它限制公民自由的時候。”[8]當代中國正處在由傳統社會向現代社會的轉型期，這客觀上決定了政府要想塑造自身的合法性，就必須對目前我國的行政環境作出強而有力的回應，就應該更大程度上依賴于現代公民社會普遍流行的法理型模式。或者說，這種法理型模式的實質就是有限政府的治理與依法行政，即法治政府的構建。

毋庸置疑，法治政府的構建是一個系統而復雜的工程，筆者認為宏觀層面應該包括四個方面內容：一是制度層面，即法律、法規的完善；二是物質層面，即經濟持續的發展；三是公民文化心理層面，即民主、法治理念的強化；四是社會層面，即公共領域與私人領域的明確界定。換言之，法治政府的構建取決于兩個最基本的條件：其一是“有法可依”，必須有一系列規范政府行為的法律和規則；其二是“有法必依”，一系列的法律和規則必須能夠被嚴格遵循和執行。就微觀領域而言，構建法治政府的路徑選擇主要涉及以下幾個層面：

第一，保障公民權利、合理限制政府權力、維護社會公平正義是法治政府的出發點和最終歸宿，也是構建法治政府的邏輯起點。法治政府的構建就是要使政府有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、違法要追究，讓人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。“依法行政”就是讓政府權力在法治框架下，受到法律權威的制約和規范。這樣，一方面可以防止政府權力隨意侵入社會而造成的負面影響，使政府權力不得專斷地限制、干預公民的權利和自由；另一方面又可以在政府權力需要介入社會與市場時，利用法律機制明確界定政府權力介入的范圍、程度，并確定介入方式、途徑、手段和程序等，從而強化其權力的合法性，保證政府權力及時、有效而公正的實施。或者說，依法行政是一把雙刃劍，體現了保障公民權利的憲法、法律不僅是對政府權力的約束，而且也是對政府權力的授予和保護。因此，我們必須理性審視“權”與“法”之間的關系，在行政實踐中努力實現兩者從彼此對立到相互統一的轉變，使政府真正擔當起維護社會公平正義、保障公民權利的職責。

第二，加強和改進政府立法，提高立法質量。堅持科學立法、民主立法，要根據憲法和立法法的規定，嚴格按照法定權限和法定程序進行。就內容而言，政府立法需要在繼續加強經濟調節、市場監管立法的同時，更加注重有關社會管理、公共服務方面的立法。法律、法規、規章和相關規定性文件要做到具體、明確，具有可操作性。特別是，在政府立法的過程中應注意將立法工作者、實際工作者和專家學者的意見相結合，健全專家咨詢論證制度、社會公眾參與制度，不斷提高政府立法質量。同時，為了適應社會快速發展，還必須建立和完善行政法規、規章以及規范性文件的修改、廢止制度。可以說，政府立法的完善和質量提高，是確保構建法治政府擁有堅實法律支撐的制度性基礎。

第三，健全行政執法體制和程序，規范行政行為。伍德羅·威爾遜曾言：“現在看來，執行憲法要比創制憲法更難，而且其難度還在不斷增加。”[9]行政執法是現代政府最經常的管理活動，其過程的復雜性和重要性是顯而易見的。或者說，法治政府的構建要求我們必須以執法體制和執法隊伍建設為重點，進一步加強和規范行政執法工作，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究。為此應該做好兩個方面的工作：首先體制層面，各級政府機關要嚴格按照法定權限和程序行使職權、履行職責，既不可以失職而無所作為，也不可以越權而亂作為；按照職權法定、權責一致的原則規范行政執法主體，從源頭上解決政出多門、交叉執法乃至相互扯皮的現象，確保各項法律、法規的正確實施。其次文化層面，各級政府必須牢固樹立依法行政、執法為民的理念，把維護人民利益作為政府最高宗旨，進而在整個行政系統中形成尊重法律、崇尚法律和嚴格遵守法律的文化氛圍。

第四，建立科學、民主、規范的行政決策機制和制度。公共政策是政府與社會、市場及公民之間發生作用的紐帶，政府行政在很大程度上就是公共政策制定、執行的過程。或者說，行政決策機制與制度直接影響到政府行為規范與否，因此我們必須按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全責任追究制度，實現決策權與責任相統一。同時，我們必須適應現代社會開放性、多元性特點，不斷拓寬政府輸入機制來保證社會廣泛參與，實現公共決策民主化。而且，政府在決策過程中還應該積極促進“公共政策合法化”向“公共政策法律化”的轉化，唯此，才能強化政府權威與效力，才能為法治政府的構建提供條件。

第五，完善行政監督機制，加強對行政權力的監察與約束。對權力實施監督與約束，讓權力在陽光下運行是構建法治政府的重要內容。因此，我們必須完善行政監督機制，從內部監督和外部監督兩個層面強化對公權的規約：內部監督既包括各類行政機關之間進行的普通監督，如行政復議制度、規章和規范性文件的備案審查制度等；又包括行政系統內部的專門監督，如行政監察和審計監督。外部監督主要指政府要自覺接受人大監督和政協的民主監督，接受人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督，接受政黨組織和人民檢察院對行政機關工作人員行政行為的監督，接受社會監督。或者說，法治政府本身就是一種立憲政府，因為憲政的“限政”精神充分體現了法治對政府的監督和規約。

四、結語

當代中國法治政府的構建是一個系統而復雜的工程，但它已成為整個社會和諧、穩定發展的阿基米德式支點。特別是社會快速轉型和政治體制的深入改革，更將政府權力的運作、行使、監督與規范引入民眾視野，成為關注焦點。正是在此語境下，我們認為法治政府的構建不僅需要公權力的自我約束和外在監督，公民法治理念的塑造與普及同樣重要；不僅依靠自上而下的主導，各種力量自下而上的推動同樣不可或缺。總之，法治政府的構建就是要使憲法和法律不僅在理論層面，更要在實踐層面成為公共行政的最高準則，真正實現政府“控制性權力”向“參與性權力”轉變的制度性安排，進而在更加開放和多元的社會中保障公民權利。

[1][古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭,譯.北京：商務印書館,1995：199.

[2]孫笑俠.法律對行政的控制[M].濟南：山東人民出版社, 2000：9.

[3][英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳,譯.北京：中國大百科全書出版社,1997：25.

[4]公丕祥.中國法制現代化的進程[M].北京：中國人民公安大學出版社,1991：239-242.

[5][美]倫納德·D·懷特.行政學概論[M].劉世傳,譯.上海：商務印書館,1947：8.

[6][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華等，譯.北京：三聯書店,1989.

[7]陳水秘.政府回應的理論分析及啟迪[J].地方政府管理. 2000,(11).

[8][美]羅納德·德沃金.認真對待權利[M].信春鷹,譯.北京：中國大百科全書出版社,1998：252.

[9][美]菲利普·J·庫伯.二十一世紀的公共行政：挑戰與改革[M].王巧玲,李文釗,譯.北京：中國人民大學出版社,2006：1.

D63

A

1002-7408（2011）03-0016-04

山東省教育廳項目“當代中國政府回應機制的完善與創新研究”（J10WC59）；山東政法學院項目“當代中國危機管理的法制化研究”（2010Z04B）的階段性研究成果之一。

化濤（1979-），男，山東臨沂人，山東政法學院講師，法學（政治學）博士，主要從事中國政治與社會、政府理論與公共行政的研究。

[責任編輯：張亞茹]