公益訴訟制度解決國有資產流失問題的價值分析

□ 趙亞杰

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

公益訴訟制度解決國有資產流失問題的價值分析

□ 趙亞杰

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

公益訴訟在西方法制健全的國家中發展得比較完善，已被廣泛接受且已成了較為成熟的司法制度。在我國，由于特殊的國情導致了我國對公共利益的保護存在許多漏洞，同時，傳統的訴訟理論在應對國有資產流失案件中存在著缺隱，使許多涉及國有資產流失的案件無人主張權利，無法進入司法的管轄和監督。為了有效地對國有資產進行司法保護，需要突破傳統的訴訟理論，運用公益訴訟制度。因此，有必要對運用公益訴訟制度解決國有資產流失問題的價值進行分析。

公益訴訟制度；國有資產流失；價值分析

在我國，受計劃經濟體制的影響，人們把國有資產看成是國家行政管理的對象，只注重其特殊性的一面，而忽略其作為財產的一般特征，從而使國有資產脫離了法律的保護，對侵犯國有資產的違法行為，無法通過足夠的司法途徑追究違法者的責任。在國有資產的司法保護中，傳統的訴訟理論在應對國有資產流失案件中存在著缺陷，為了有效地對國有資產進行司法保護，需要突破傳統的訴訟理論，運用公益訴訟制度。因此，有必要對國有資產公益訴訟的經濟價值、社會價值和實踐價值進行分析。

一、國有資產公益訴訟的經濟價值

⒈公益訴訟是保護國有資產的有效資源配置方式。波斯納認為訴訟判決的終極問題是：什么樣的資源配置才能使效率最大化。通常情況下，市場是實現資源配置最優化的基本方式，但在市場決定成本高于法律決定成本時，這一問題就留給法律制度來解決了。［1］（p677）也就是說市場讓位于法律程序來實現資源配置的條件是：資源的法律配置成本低于市場配置的成本。

從現實情況看，造成國有資產流失的違法者一般來說其經濟或社會地位都屬于優勢一方即國有資產的管理者，他們多多少少被國家賦予一些公權力，而受害一方一般人數眾多，從這一點而言是不利于市場配置的。一方面，侵權者的優勢地位往往使其在與對方進行協商時居于主導地位，壟斷交易價格，由此造成雙方當事人都想盡可能多地占有利潤而引起高額的交易成本；另一方面，在眾多的被侵權者中存在一部分“搭便車”的想法。［2］這種情況下的交易成本往往很高（通常情況下拖延的成本所占比重頗大）。我們知道，如果交易成本過高，尤其當它超過交易價值時，交易就不會發生了。因為理智的當事人會因放棄交易而獲得更多效益，這時的社會損失就不等同于交易成本，而等同于被放棄的交易的價值。可見，對于侵犯國有資產的行為，市場并非是資源配置的最佳方式，于是我們求助于法律程序，或者說在這樣一種情形下，法律程序成為一種更完美的財富分配機制。［3］（p677）然而，在我國現行的法律制度下，國有資產經營管理者憑其優勢地位，對其侵權行為或不履行法定義務的行為毋須付出成本，或者其所支付的違法成本低于他從不法行為中所獲取的利潤，由此自利的侵權者就會以侵犯公益的行為來獲取其效益的最大化。因此，利用并發揮公益訴訟制度的作用有利于防止國有資產流失。

⒉公益訴訟能實現訴訟的規模經濟。事實上，我們知道并非所有的經濟都需要通過法定訴訟程序加以解決，有理智的潛在原告通常是不會提起訴訟的。潛在原告是否提起訴訟取決于預期訴訟成本。然而，對于侵犯公益的案件來說，就單個利益受侵犯者而言，其訴訟成本往往高于其預期價值。波斯納在其 《法律的經濟分析》中所提及的集團訴訟就是公益訴訟的形式之一。集團訴訟的標的是足以支付訴訟成本的。［4］（p677）在公益訴訟中正是 “通過若干小的權利請求聚合成一個足以使訴訟成本合理化大的權利請求方法——換句話說，即以實現訴訟的規模經濟。”

⒊公益訴訟的訴訟運行成本分析。法律成本指的是在立法、司法、執法、守法各環節中，法律系統為實現權利與義務配置所耗費的費用。如何合理地利用法律資源，降低法律成本，實現法律的高效率，是我們法律運行過程中重點討論的問題。在探討公益訴訟成本時，還必須注意錯誤的司法判決所造成的影響，在司法機關出于某種原因而造成的錯誤判決導致侵權人預期事故成本降低的情況下，當侵權人預期事故成本過低，甚至低于其避免事故的費用時，此時侵權事故就不能夠防止，其結果必然造成社會損失。因此，法律主體在行使權利或履行義務的過程中，類似于市場中的消費者——“自利”的消費者，他們關注的是法律資源的投入產出比，因而不良的法律機制可能使侵權者放縱自己的加害行為，從而給社會造成負面影響。

二、國有資產公益訴訟的社會價值

“在現代文明中，主張權利的最后手段是訴訟”，“文明社會中主張自身權利，消除社會弊端的最終手段不失為三種——第一是訴訟，第二是訴訟，第三還是訴訟。［5］（p236）運用刑事、行政、民事三大公訴手段保護國有資產，有著特殊的社會價值。

⒈體現了現代民主法治的理念。隨著世界民主法治進程的加快，人們越來越清楚地意識到國家權力原本是根源于公民權利的讓渡，并為維護公民權利的行使而服務的。國有資產由于其不能像對待民事權利那樣進行自由處分，所以應當接受民主的監督并對其不當的行為（主要包括失職、瀆職等違法行為）承擔相應的責任。［6］團體主義盛行以來，它一方面要求消除絕對個人主義之自由權利的弊端，另一方面要求國家擔負起公共福利的責任，同時還賦予人民向國家請求保護其各種社會權益的權利。“凡是對某項要求的獲準或駁回有合法利益的人，都可以提起訴訟”，［7］（p205）從而真正體現出法律的公平和正義。目前，司法領域一個主要問題不是為個人提供對付集團侵害的（事后的）援助，而在于事前便阻止侵害的發生并實現公共利益，形成具有實效性的集團性援助方案，這便使私人為了維護公共利益而提起訴訟的案件不斷增加，并且成為今后最主要的發展方向。［8］可見，公益訴訟不但可以彌補國家資產管理的不足，而且使侵害國有資產和社會公共利益的行為不必等到其產生損害事實之后再去尋找訴訟救濟，從而節省了大量的社會資源。同時，這不僅有利于樹立民眾積極維護自身利益和公共利益的意識，廣泛參與對公權力的監督，而且能夠營造一個社會公正、和諧、可持續發展的良好風氣。

從我國憲法的理念上來看，公益訴訟體現了憲法的兩個基本理念，一個是人民主權，另一個是法治原則。國有資產流失公益訴訟制度有助于實現一切權力屬于人民和社會主義國有資產神圣不可侵犯的憲法原則。［9］因此，對于社會的公共經濟利益受到侵害提起公益訴訟，則是在訴訟領域實現了憲法的上述原則。同時有利于促進我國的法治現代化進程，可見，憲法已為我們建立公益訴訟制度提供了保障。

⒉遏制了國有資產流失。依我國現行法律，對國有資產流失的司法救濟主要是刑事制裁和行政處罰。在民事救濟方面，惟一的是靠被侵害單位提起直接民事訴訟。但是，大量的國有資產流失，是通過拍賣、變價出售、合營、兼并、收購、承包等民事方式進行的，構不成犯罪的是多數，靠刑事制裁不能解決主要問題；行政處罰，只能制裁那些疏于職守的國有資產管理人員和單位。［10］有權提起訴訟的那些具有直接利害關系的國有資產管理單位，往往因種種事由，或不愿或不敢或不能起訴，導致大量國有資產流失無人主張權利。而且，由于有關部門的濫用權力或玩忽職守而不了了之的問題大量存在。為堵住這一執法漏洞，真正形成法網恢恢，疏而不漏，必須設立公益訴訟程序，使任何人都可以對侵犯國有資產的行為直接行使起訴權。這樣不僅能使侵犯國有資產的行為得到應有的制裁，而且能對國有資產的產權單位及公安機關、檢察機關的執法活動形成強有力的監督，遏制國有資產的流失。在建立社會主義市場經濟體制的過程中，我們急需健全產權制度，以理順國有資產產權關系，并以此為核心來經營管理國有資產，以追究法律責任的方式來有效遏制侵犯國有資產的行為。

⒊體現了人民主人翁的精神。憲法規定“一切權利屬于人民”，“主權在民”是我國社會主義制度的本質所在。保障公民權利，依法治國是我國憲法的基本原則。長期以來，憲法雖然規定了這一權利，但因沒有在民法和民事訴訟法中具體賦予公民公益訴訟權，在國有資產受到侵害時，公民卻不能提起訴訟。賦予公民國有資產公益訴訟權，可以把憲法賦予人民的這一權利落到實處，更能體現人民當家作主的基本精神。國有資產流失公益訴訟制度可以使廣大人民群眾直接參加對國有資產的保護。我國國有資產不僅數量巨大，而且分布范圍極為廣泛，如此龐大的國有資產，單純依靠個別部門的保護是遠遠不夠的，面對無孔不入、無所不在的侵犯國有資產的違法活動，國家個別部門的力量顯得過于薄弱，極易形成對侵犯國有資產的行為追究不力、掛一漏萬的局面。要使國有資產真正得到保護，必須調動廣大人民群眾的力量，使人民群眾能直接參與國有資產的保護。而要達此目的，就必須給人民一個支點，一個法律賦予的權利，即對違反法律、法規，侵犯國有資產的行為向法院起訴的權利，使公民和組織直接參與到對侵犯國有資產違法者的責任追究中。通過發揮國有資產公益訴訟制度的作用，使國有資產的保護置于廣大人民群眾的監督、參與之下，這無疑將對侵犯國有資產的行為起到防范和震懾作用。

此外，侵犯國有資產的行為，一方面來自侵權行為，包括盜竊、侵吞、貪污、破壞損毀等，這可謂積極的侵害；另一方面來自有權管理國有資產的單位和政府行政機關不履行法定的職責，對侵害國有資產的行為不加制止，坐看國有資產流失，可謂消極的侵害。［11］雖然有的公民為捍衛國有資產提起訴訟，但多因敗訴或無果而終，影響了公民維護國家資產利益的積極性。“每個有責任感的公民都有責任確保法律的實施”，［12］賦予公民國有資產公益訴訟權，不僅體現了人民當家作主的基本精神，而且還可以提升公民愛國主義熱情，弘揚社會主義精神文明。

三、國有資產流失公益訴訟制度的實踐價值

⒈體現了憲法對人民權利的保護。我國《憲法》規定，我國的國有資產屬于全國人民所有，對國有資產的管理和使用自然應是人民的一項管理國家事務、管理經濟文化事業的重要權利。但現實中，人民行使這項權利還沒有得到相應的法律保障。法律不僅應宣示權利，而且同時還應配置相應的救濟程序。這樣，公民的權利才能由法定的權利轉化為現實的權利。公益訴訟面對的是帶有社會性、普遍性的國家利益和社會公共利益的保護問題，如果法律對其不設置救濟渠道，公眾對侵犯公益的違法行為又安于沉默袖手旁觀，那么公益保護將無從談起。建立國有資產流失公益訴訟制度，承認并確認公民的公益訴訟權利，是憲法原則和憲法中的基本權利在訴訟領域中的具體體現，也使人民管理國家事務的權利得到了司法的保障。“所謂的司法保障是指司法機關通過司法程序審查原告提出的訴訟請求，從而做出最終判決的制度。”［13］（p92）當國有資產受到不法侵害時，在本質上，人民的福利與管理國家事務的權利已經受到了侵害，此時，任何人都可以通過行使起訴這一程序性權利實現自己的實體權利，即他可以作為原告把違反法律規范，侵犯國有資產的行為提交司法審判，由司法機關做出最終判決，從而實現自己管理國家事務的權利。通過公益訴訟程序，鼓勵公眾廣泛行使公共利益監督權，把違反法律侵犯國家利益、社會公共利益的行為提交司法審判，對此類行為進行糾正、制裁，使公共利益得到充分保護。［14］

⒉體現了社會激勵效應。法律制度可以作為有秩序地變化社會工程的工具。［15］（p21）在激勵作用上，國有資產流失公益訴訟制度有增強公民法治理念的作用。國有資產流失訴訟制度作為一種特殊的公共權利保護方式，作為公民的一種道德義務，具有一般私益訴訟所不具有的功效。若法律制度依然固守傳統理念，不適應時代的發展，其后果只會阻礙公民法律意識的表達和提高，從而阻礙社會的進步。因此，公民對國家事務的參與和管理十分重要。從當事人的角度看，它能增強公民作為國家主人的使命感，積極保護國有資產，提高公民公益法律意識。公益訴訟的最主要特征是任何組織和個人都可以根據法律的授權，代表國家起訴違法行為，以保護國家利益，維護社會秩序。這就給公民開辟了廣泛而真實地行使民主權利而管理國家事務和社會事務的新途徑，增強了其對國家社會事務的參與管理意識。

此外，激勵效應有其博大精深的內涵，如國家法律權威的樹立，訴訟正義和弘揚社會公德的倡導；涉及公益紛爭的抑制與疏導；裁判者公正形象的塑造和全社會公正信念的堅定，等等。［16］因而，要對國有資產流失公益訴訟提起主體給予肯定和支持，使這一訴訟獲得法律和道義上的贊譽和認同。國有資產流失公益訴訟制度的不斷完善，無疑會激發起公眾在其他社會生活方面的公益訴訟熱情，使其更加關注、維護公共利益。國有資產流失公益訴訟爭議的利益與國家的利益息息相關，其通常具有公共性、集合性和普遍性，這使得該種訴訟具有很大的社會影響力，其往往能調整國家的重大決策、改變企業的重大行為，進而補充、完善法律、法規。事實上，這樣的社會效果已經不僅僅局限于糾正、懲罰過去的行為，而且有面向未來，防止以后的權利再遭踐踏的意義。

公益訴訟作為一種維護社會公益的制度安排，是一種重要的利益平衡機制，一種調和多元矛盾的社會和諧機制。在一定的意義上，公益訴訟制度能夠在法律的框架內，統籌融洽社會各方關系，促進共同發展，進而體現對社會公平正義的價值追求。正義是人類社會和法律制度實現的最高理想，每個人都呼喚正義，每個社會都需要正義。公益訴訟是一種確保社會正義的方法，表現了司法對其效果的覺醒。［17］公益訴訟的目的就在于通過法律，讓司法獲得變革社會的力量。而作為一種重要的公益訴訟形式——國有資產流失公益訴訟制度在通過司法改變社會時的力量和作用更是巨大的。

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［6］沉巖.國有資產公訴的可行性研究——圍繞公益訴訟展開［EB／OL］.http： ／／www.xici.net／b47455 ／d42681199.htm，2006－09－14.

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（責任編輯：徐 虹）

The Value of Public Interest Litigation to Resolve the Issue of State－owned Assets＇Loss

Zhao Yajie

Public interest litigation in the Western countries have developed a sound legal system more perfect，is widely accepted that the formation of a more mature county judicial system.In China，due to exceptional circumstances led to the protection of public interests in China there are many vulnerabilities，the same time，the traditional litigation theory in response to the loss of state assets，there is lack of hidden cases，many cases involving the loss of state assets does not claim rights，can not Into the jurisdiction of judicial supervision.In order to effectively carry out the judicial protection of assets，you need to break through the traditional litigation theory，the use of public interest litigation.Therefore，it is necessary to use public interest litigation to resolve the value of the loss of state assets for analysis.

public interest litigation；loss of state assets；value analysis

D925.11

A

1007－8207（2011）06－0067－03

2011－01－10

趙亞杰（1957—），女，吉林公主嶺人，吉林省委黨校（吉林省行政學院）編審，研究方向為社會學、法學。