政策網絡模式研究的現狀及分析

李琦

（吉林師范大學，吉林四平136000）

政策網絡模式研究的現狀及分析

李琦

（吉林師范大學，吉林四平136000）

政策網絡模式作為當代公共政策理論中的重要組成部分，西方國家對其已有多年的研究，在中國也已被不斷地引介和論證。美歐學者關于政策網絡模式的研究可以劃分為三大學派，聚焦于五個方面。政策網絡已經成為解釋政策過程復雜關系的一種有益路徑，值得深入探討。

政策網絡；模式；辨識；公共政策理論

所謂政策網絡（policynetworks），是指一群互賴行動者之間建立的某種穩定的社會關系形態，旨在促成政策問題或方案的形成與解決。而政策網絡模式則是基于政策網絡的現實，抽離出政策網絡中參與者相互依賴、互動、自組織等特質，進而轉化為一種分析政策現實的有效路徑。政策網絡模式作為一種新的分析模式被引入公共政策領域，肇始于美國，經過英國、德國、荷蘭等國學者的不懈研究，流行于整個歐洲，乃至我國。政策網絡正逐步成為公共政策學界的主流話語之一，它將公共政策過程視為多元利益群體復雜的互動博弈過程，彌補了基于國家與社會分野的宏觀分析和基于組織與個體理性的微觀分析的裂痕。

一、美歐學者對于政策網絡模式研究的派別劃分

美歐學者對于政策網絡模式的研究，從上世紀70年代末的零星研究，到九十年代中期的鋒芒展露，再到現今的百家爭鳴，可以說已從“亂序”轉為“有序”，但“分流”尚未“合流”。關于政策網絡模式的研究，中國學者大多認可“三大學派”之劃分：

2.英國學派。英國學者多把政策網絡模式定位于中觀層次。政策網絡被視為一種利益中介模式，將政策網絡中的參與者主要界定為行政官員與政策利害關系人（stakeholder），重點研究政府部門之間、政府部門與利益集團之間在政策過程中的結構關系對于政策后果的影響。具有代表性的觀點有：理查德森（J.Richardson）與喬丹（A.G.Jordan）指出在英國政策制定過程中，政策制定幾乎是在利益團體與政府協商中產生，而非以理性的方式形成；威爾克斯（S. Wilks）與賴特（M.Wright）采用社會中心途徑，提出GIR（governm ent-industry relations）模型來解釋政府與產業界之間的關系，強調是政策網絡中的人際互動關系而非結構關系；羅茲（R.A.W.Rhodes）認為在不同政策領域中擁有不同的組織，這些不同的組織組成網絡，這種網絡也可以被看作是結合而成的一種聯盟或利益共同體，并提出IGR（in tergovernm ental relations）模型，以政策網絡概念分析中央與地方政府之間的府際關系；史密斯（M.J.Smith）認為政策網絡是一種“政府—團體”關系的分類方法，政策網絡的產生之際，就是團體與政府之間達成資源交換且獲得政府認可之時。

3.歐陸學派。以德國、荷蘭學者為主，其多把政策網絡模式定位于宏觀層次。通過考察國家與公民社會之間的關系，將政策網絡視為一種新的國家治理方式，主張政策網絡的公、私行動者在政策過程中的非科層互動模式。具有代表性的觀點有：基克特（W.J.Kickert）、克利金（E.H. Klijn）與科彭揚（J.F.M.Koppenjan）認為政策網絡是指介入公共政策制定過程之相互依賴參與者的關系形態，而“相互依賴”是網絡途徑的核心特征，信息、目標、資源等要素在不斷地互動過程中得以交換，這些互動經常重復，于是產生制度化的過程，發展出特有的參與形態、互動規則與共同資源分享。

二、美歐學者對于政策網絡模式研究的辨識焦點

考察美歐學者的研究，筆者認為政策網絡模式的研究可以概括為五個焦點：

1.政策網絡界定：分析工具還是現實狀態。由于政策網絡進入人們視野的時間還很短暫，研究還很不成熟，至今學者對其涵義的界定還遠未達成一致。但依據現有的研究成果，對其基本理論體系和觀點大致可以做出兩類劃定：把政策網絡作為客觀存在的、影響政策過程的社會權力分配現象和把政策網絡作為一種分析政策過程的模式與工具。前者認為伴隨著社會事務的日趨復雜、公民社會崛起，政府單獨治理社會公共事務的能力越來越捉襟見肘，利益團體、市民理性參與政策的能力日趨增強，社會權力日益分散于各種團體之中，整個政策過程充滿了各種社會力量的參與，并且多元的政策參與者越來越能夠影響政策的制定；后者認為政策網絡是一種分析途徑或者是一種有用的政策工具，政策網絡可以清晰地分析政策過程中利益相關者之間的互動、反復博弈和平衡。布耶塞爾（H.A.Bressers）在《政策網絡中的政策工具選擇》（The Choice of Policy Instruments in Policy Networks）中認為：“政策網絡在政策工具選擇和政策執行過程起關鍵作用。”[1]還有學者認為，政策網絡可以被定義為“一種社會體系，在其中，政策活動者發展了一套具有相對持久性的相互作用和信息溝通的模式，目的在于集體地解決公共問題或政策項目”。[2]

2.政府的角色：主導還是放任。無論是把政策網絡界定為一種分析模式，還是把它定義為某種現實狀態，政府在其中究竟扮演了一個什么樣的角色，都是一個不能回避的問題。關于政策網絡（工具/現狀），在其形成階段，是由于政府給予有效支持還是由于社會變遷產生了政策網絡？在其發展階段，政府是否試圖主導政策網絡的發展，還是政府對于政策網絡的發展做肯定的認可、默許或支持其發展？對這些問題的分析判定，直接決定了政策網絡現在與未來的發展方向，因為政府是無論如何都不能孤立于政策網絡之外的，也是政策網絡中無論如何也不能夠被忽視的力量；這也決定了政策網絡（工具/現狀）的分析焦點是置于整個政策領域還是僅僅關注某些特定領域、特定團體的特定利益。因此在政策網絡（工具/現狀）分析過程中，除了強調網絡中各個團體對政策結果的影響，亦應檢視政府所扮演的角色對政策網絡的影響進而對政策結果的影響。

3.政策網絡與科層、市場：平行發展還是替代選擇。學者們普遍認為，無論是韋伯意義的“科層”還是屢屢創造奇跡的市場神話，本身都存在著無法克服的缺陷，因此有些學者認為政策網絡的出現是繼科層和市場之后的最佳替代選擇——是第三種道路。但同時有些學者也認為，雖然科層與市場的缺陷無法自身克服，但是其存在是具有合理性的，也是無法消逝的，政策網絡的出現只不過是恰好彌補了二者的缺陷。治理理論頗為贊成這種觀點。羅茲認為，“治理作為自我組織的網絡不同于市場與科層的治理結構，政府的重大挑戰在于使網絡能夠并且尋找出合作的新形式。”[3]

4.政策網絡層次定位：整合還是斷裂。前述政策網絡研究分為三個主要派別，分別從微觀、中觀和宏觀這三個層次著書立說系統闡釋政策網絡，但是，這三個層次是可以整合為一個整體還是三個層次之間是斷裂的？如果是整合在一起的，是什么使三個層次的政策網絡連接在一起，如果是斷裂的，政策網絡在哪一個層面上更具有解釋力，微觀、中觀還是宏觀？這三個層次之間會不會發生相互影響，在各自界定之下所共有的特征因子如何加以區分，會不會構成某種語義學上的混亂，直接影響人們對于政策網絡的認識呢？因此，三個層次有機整合也好，斷裂分立也罷，總要有一個有意義的結論。筆者認為，斷裂式的研究會導致忽略整體網絡的局面，畢竟網絡是要強調縱橫、微妙的聯系的，而整合式的研究則可以從全局的角度審視網絡，使細節式的研究得以更好地延伸。

5.政策網絡與政策后果：隨機關系還是因果關系。目前學者對政策網絡質疑的最主要的焦點就在于，政策網絡之于政策后果的因果關系是否成立。學者道丁指出，“傳統對于政策網絡的分類似乎難以超越單純的描述，僅能作為描述政策結果的隱喻”。[4]學者拉布也指出，“在政策網絡與政策后果的因果關系解釋上存在薄弱之處”。[5]學者彼得森（J.Peterson）亦指出，“傳統的政策網絡途徑所能做的，僅是對一政策過程當中所有的行動者間的連結情形做一靜態的描述，但對于形成此種網絡樣態的原因，或是限制此種網絡發展的結構性因素，單單以目前政策網絡的研究途徑似乎不足以解答這些問題”。[6]因此，有些學者傾向于認為政策網絡只不過是政策過程中一種非正式的、水平式的互動關系，政策的結果具有自發性，不具有某種必然性，沒有任何一個主導者或引導者可以達到準確無誤的有意圖的結果。另外，政策制定的過程往往是動態的權力互動過程，而非如某些政策網絡學者所認為的會形成穩定的網絡關系，政策網絡的分析中缺乏對權力的有效解釋。

三、政策網絡模式研究的現狀分析

在經過了近30多年的研究之后，美歐學者對于政策網絡模式的研究已經由萌生階段進入了發展階段，觀點繁雜、成果頗豐；最近幾年，政策網絡也逐漸被國人所認識，引介居多。但是從總體而言，中外學者之于政策網絡的研究還存在著如下一些問題：

1.總體研究呈現片段式，缺乏普遍認可的系統論述。政策網絡研究從總體而言，無論是理論建構還是個案分析，美歐學者的研究都具有領先地位，中國學者的研究，總體還處在引進階段，尚未完全消化，更談不上創新發展；歐美學者已經有十數本專著，而大陸學者還沒有專著，只是在與公共政策相關的書中有章節性的體現，臺灣學者似乎比大陸學者先行一步，政策網絡應用于具體政策領域的研究在數量和質量上都比大陸學者成熟一些，[7]但是其引介性內容也占有很大比例。

2.政策網絡模式應用的范圍尚未界定。對于美歐而言，無論是現有的理論還是個案分析都尚未具備普遍的解釋力。成熟的理論應該具有普適性，而政策網絡模式產生的背景根植于西方發達國家，學者對于其引介固然是好事，但重要的是應該考慮其對中國公共政策研究的價值。所以對于中國的研究者而言，政策網絡模式的研究如果采用完全的“拿來主義”，忽視其應用性，則極易成為無源之水，無本之木。

3.政策網絡模式中存在的基本問題還沒有清晰而合理的解釋。上述研究焦點展示了政策網絡研究的現實圖景，政策網絡之中還有大量懸而未決的問題等待人們去解決，諸如“政策網絡的定義至今尚未獲得共識，理論的定位也不清楚”。[8]筆者認為，關于政策網絡的界定，不可能把它僅僅作為一種工具，因為工具和現實是密不可分的，況且工具的目的性太強，有時則會過分強調工具的應用性而忽略現實；關于政府的角色是放任或者主導的判斷，需要綜合考量各種影響因素，不僅取決于政治制度，也取決于公民素質、政治文化等諸多因素；關于政策網絡與科層、市場的關系，不可能把政策網絡看作是獨立的體系，它不可能替代科層與市場，因為正是科層與市場的缺陷才使政策網絡的生存成為可能，在喪失一定的經濟基礎和政府治理的前提下，政策網絡不具有任何意義；關于政策網絡的層次定位，完全的整合和徹底的斷裂都是兩個極端，在整合的意義上談其千絲萬縷的聯系似乎是更有價值的；關于政策網絡與政策后果，需要在不同的情境下去具體考察，單一的案例或實證都不能對其做以肯定的結論。

四、政策網絡模式研究的意義

關于政策網絡，有的學者認為它開啟了政策研究的新階段。政策網絡模式的研究具有如下現實意義：

1.有助于彌補政策研究方法的不足。目前公共政策研究主要以周期論或者階段論研究方法為主導，以“自上而下”和“自下而上”途徑為主要研究視角，研究方法單一、研究視角狹隘。因而，亟須引入新的研究方法和政策解釋路徑。重視行動者行為與結構的政策網絡分析方法的引介與研究，可以彌補政策理論研究的不足。

2.有助于推進政策網絡模式研究的本土化。現代意義上的政策科學本是舶來品，政策理論大多也是“拿來主義”，政策研究的跟進與政策研究的創新，必須根植于學習主體的自我消化；理論存在生命力與否必須考量其普適性與應用價值。因此，對于中國研究者而言，在對政策網絡模式引介的同時，需要對其進行本土化的消化與吸收。

3.有助于比較美歐國家現實的政策背景。現實的公共政策研究大都將注意力放到對美歐學界最新成果的引介上，以使中國研究者爭取到與其平等交流的學術話語權。但現實是，我們的學術話語權基本喪失了。主要原因在于我們套用他們的理論解釋自己的問題不精準、解釋他們的問題又不精彩。對于政策網絡模式的出現，我們無論如何也不能忽視其誕生地的社會背景，否則我們的研究就可能會出現“橘生淮北則為枳”的風險。因此，需要清晰地研究美歐國家現實的社會與政策背景，如社會結構、權力劃分、文化傳統等等，這是以政策網絡模式分析中國實際的應用前提。

總之，政策網絡已經成為解釋政策過程復雜關系的一種有益路徑，雖然其研究中還存在著這些問題，但是也正是因為如此，政策網絡模式才更加值得我們去深入探討。這也正是本文的寫作目的：通過考察政策網絡模式的研究現狀，進一步為政策網絡模式的系統研究提供一種梳理，為政策網絡模式的焦點范圍厘清一點界限，為政策網絡模式中存在的問題添增一些有益的解釋。

[1]呂志奎.公共政策工具的選擇—政策執行研究的新視角[J].太平洋學報,2006,(5).

[2]PETERS.B, VAN NISPEN K.M. Public Policy Instruments[M]. Edward Elgar,1 998：86.

[3]RHODES.R.A.W. The New Governance： Governing with out Government [J]. Political Studies, 1 996,(44).

[4]DOWDING.K. Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach[J]. Political Studies,1 995,(43).

[5]RABB.C.D. Understanding Policy Networks： a Comment on Marsh and Smith. Political Studies,2001 ,(49).

[6]PETERSON.J. Policy Network [EB/OL].ht t p：//www.ihs.ac.At /publications /pol/pw_90.pdf.：1 2.

[7]玉華.政策網絡理論之研究[M].臺北：瑞興圖書公司,2002.

[8]于常有.政策網絡：概念、類型及發展前景[J].行政論壇, 2008,(1).

D035-01

A

1002-7408（2011）05-0081-03

李琦（1981-），男，吉林雙遼人，吉林師范大學管理學院講師，吉林大學行政學院博士生，研究方向：公共治理與公共政策。

[責任編輯：孫巍]