論英國“協同政府”的理念及對中國的啟示

□ 孔新峰，宋雄偉

（國家行政學院，北京 100089）

論英國“協同政府”的理念及對中國的啟示

□ 孔新峰，宋雄偉

（國家行政學院，北京 100089）

“協同政府”是一個在英國學界經常討論的前沿性治理模式，影響了1997－2010年英國政府治理國家和社會的政策制定及執行過程。本文旨在分析 “協同政府”治理理念的起源、性質以及所存在的問題，并探討了此理念對于中國的借鑒意義。

英國政府；協同政府；治理

在近兩年的學術探討中，國內學者對“協同政府”（國內很多學者也使用“整體性政府”的概念）的治理方式從不同的角度分析和解釋了其理念、內涵及對現代政府改革作用的學理意義。例如孫瑩論述到：“整體政府是為了解決公共服務碎片化的問題”。鄭巧、肖文濤把協同治理與服務型政府的概念結合起來，闡述了“協同治理”的運用方式。然而，很少有文獻談及“協同政府”治理方式存在的問題和不足。本文在以往學者研究的基礎上，分析了英國“協同政府”這種治理方式的起源、理念，總結了這種治理方式存在的不足，并探討了對于中國的借鑒意義。

自布萊爾提出“協同政府”這一新工黨的治國理念后，在其執政的十年內（1997－2007），新工黨政府圍繞著這一理念進行了一系列制度性變革，如建立“社會排除部門”等。布朗（2007－2010）在接任首相后，這一理念繼續在工黨政府的治國方針中發揮重要的作用。2007年，布朗在針對提高中學生數學能力的講話中，再一次提出了“協同政府”理念對于解決某些公共服務問題的關鍵性作用。可見，在1997－2010年的英國政府中，“協同政府”在政策制定以及執行等方面起著重要的引導和規范作用。

一、“協同政府”理念的起源

“協同政府”的概念是英國政府在面臨公共服務日益“分裂化”和“部門化”的情況下所提出的應對措施，因為這種“分裂化”和“部門化”阻礙了重要公共政策目標的實現。保守黨在20世紀80－90年代所進行的一系列變革，包括“代理機構的創建”、“內部市場機制”和“私有化”等，都是為了變革傳統、單一的公共服務對客戶缺少關注的狀況。其中，最核心的變革是建立一系列“單一目的性的代理機構”，并且在考慮成本和顧客需求的前提下，以市場機制為推動力進行公共服務的傳遞。紐曼論述到：“通過市場化改革，國家的功能都已經被分散到私有部門，還通過公務員執行機構、國家公共衛生服務機構和半官方機構的建立來分擔原來國家所承擔的職能。但是，這種單一性機構卻增加了機構之間相互協調的困難，特別是在面對一些復雜的政策問題時。

在1999年的一次演講中，前首相布萊爾形象地描述到，促使政府的各個部門共同傳遞和改善公共服務是“背后的一個傷疤”。特別是公務員們在執行公共政策時，過多地考慮本部門的利益，并不認真對待和推進政府的整體政策。在“政府現代化”白皮書中，英國政府認識到了中央政府在跨部門交流中長期存在著嚴重問題。因此，1997年后 “協同政府”的第一個措施，便是建立了“社會排除部門”，主要目的是為了促進各政府部門間的合作，制定“協同的政策”來解決貧窮和社會排除問題。

“協同政府”是一個全面性的概念，主要是指“聯合不同組織共同合作”的各種方法，目的是更好地實現政府目標，更好地協調政府部門之間、政府部門與非政府部門之間的合作。在工黨政府內，內閣辦公室和財政部在執行“協同政府”中發揮著特殊作用，并且承擔著重要的責任。內閣辦公室主要是在一系列跨部門合作的政策中發揮作用，而財政部則主要是在跨部門合作中的公共財務管理方面承擔主要責任。這一理念的誕生也來源于很多重要政策，在單一的或者互不合作的組織機構中無法達到預期效果，只有在創立一種“超級機構”后才有可能得到實現。正如英國政府在1999年“政府現代化”白皮書中所論述到的“協作的問題需要協同的解決方式”。英國政府堅信，好的政策制定和執行是應該“以結果為導向”，“策略性”、“整體性”、“包容性”并存，并且“以證據為基礎”、“具有清晰目標”。因此，只有實行“協同政府”的治理方式，才能使單一的或非合作的機構實現合作，以最大程度集合可用資源，進而達到政策目標。

在機構改革上，英國政府創立了一系列的 “小部門”，并且附屬于首相辦公室和內閣辦公室，目的是為了使政府在政策制定和執行中更具協調力。例如：財政政策委員會、婦女部門、社會排除部門、政策部門以及績效和革新部門。此外，新工黨政府還成立了許多“任務部門”，這些部門是由來自于公共部門、私有部門以及第三方機構的人員所組成的。

二、“協同政府”理念的性質

2000年工黨《聯合起來》（Wiring it up）的文獻提出了以下幾種可以稱之為“協同”的方式：組織的變化、結構和預算的整合、協同的團隊、預算分享、政策目標分享以及信息共享。湯姆在其文章《傳遞協同政府》中提出了“協同政府”的四個層面。第一個層面是每個組織的內部層面，包括組織內部的文化、價值觀、信息管理以及培訓等；第二個層面是組織間的互動，包括共同分享的領導方式、分享的預算、組織結構的融合以及共同的團隊；第三個層面是傳遞公共服務中的互動，包括共同對顧客的服務咨詢或者提供“一站式”服務；第四個層面是關于目標設置以及責任分擔，包括公共服務協議、績效管理以及共同的規制。現實中的“協同政府”理念具有多種表現形式，不僅體現在中央政府部門之間、中央政府與地方政府之間，還體現在政府與私有部門、志愿性機構、第三方機構以及代理機構之間。本文將就 “協同政府”這一治理方式的性質進行分類和說明。

⒈新的組織間合作方式。“協同”主要是保持各自組織的身份和目的的兩個或多個組織，為了能夠通過組織間協調達到以最小成本提供更好的公共服務，依據共同的政策議程進行工作的機制。組織間合作方式取決于不同的組織間變量，例如組織成員、合作規模和界限以及合作成員所處的環境等。合作的成員可以是個人、組織內的部分機構、公共組織、私有機構或志愿性機構。合作的規模和界線可以按照國家層面或地方層面、合作成員數量等指標進行劃分。

在英國“協同政府”的理念中，組織間的合作雖有多種模式，但卻有一個普遍的共性存在，即許多政府間合作都是由中央政府提議和推動的。“社會排除部門”的建立和1998年提出的“確保開始政策”就是典型的例子。在中央政府的指引下，許多合作的范例在教育、就業、衛生以及城市建設等政策領域開始實行，如教育行動區域、就業區域、確保開始和衛生行動區域等政策。

⒉新的組織類型。2000年，績效與革新部建議，“應該鼓勵更多的跨部門合作活動，特別是應獎勵那些組織的領導者在實現跨組織合作目標的能動性和實現自身組織目標的行為；同時建議公務員的招聘和晉升也應該依據公務員在多個部門（公共部門、私有部門或志愿性機構）工作的經驗”。這種變化反映出公共部門和私有部門的組織文化和組織結構的新形勢。

英國政府在一系列政策領域中多次強調，“協同”不僅需要改變領導風格，并且還要改變組織文化。巴達士強調傳統的官僚文化崇尚等級制，遵從繁瑣的程序以及追求穩定，而“協同政府”文化則強調平等、適應性、自治性以及結果導向。有效的領導方式有助于促進和維持組織文化的變化。“協同政府”這一治理模式需要更多的不同性質的組織間的合作，傳統的政府機構單一治理模式已經不再流行。

⒊新的公共服務提供方式。“協同政府”能夠及時地針對政策執行向公眾回饋。這些回饋或者是以顧客為導向，或者是提供給公眾參與討論的機會，目的是更好地提供公共服務。英國政府的“一站式服務”，其意圖是為了把分散的公共服務集合起來，保證這些公共服務具有政策優先考慮的機會。英國政府還通過“代理控制”和“公共控制”等方式為公眾提供參與公共服務傳遞的機會。其中最為有效的方式為“咨詢”過程，這個方式也被英國政府稱為展開“協同政府”工作的最重要一步。最為典型的例子是由英國政府成立的數量眾多的“公民咨詢團體”。2000年，大約有114個地方政府創建了“地方政府咨詢團”。在地方層面，新工黨也啟動了許多“公共參與”行動。社會服務監督處也明確地把“咨詢”作為“協同政府”的一個關鍵部分。內政部以及一些志愿性機構共同把“對志愿性機構的咨詢”看作為良好公共服務傳遞的原則。盡管公共參與可能會引發組織機構的保守主義，但是提供“協同”服務卻可以更好地利用當地的智力資源。

⒋新的責任與動機。“協同政府”的最后一個層面是關于創造性地運用責任、動機以及績效管理。傳統的責任機制是中央政府在滿足地方公共服務獨特性的同時，又要保證和維持中央的協調能力，而這二者之間總會產生不可避免的矛盾。新工黨在《政府現代化》白皮書中論述到，“為了更有效率地傳遞公共服務，合作組織要共同分享公共部門的領導權和審計權”。國家審計辦公室也致力于改變審計方式，以保證在組織內部學習“協同方式”，發展和促進更有效的績效管理方式。

英國政府最有創意的新責任機制是 “公共服務協議”的創立。1998年，工黨在全面的公共支出回顧后，為各主要政府部門設立了一套以“目標”和“績效”為考察方式的監督體系。其中包括有效運用公共資金以及確定“誰”來負責具體執行這些設定的目標。公共服務協議是建立在各個不同的政府部門與財政部和首相執行中心協商一致的基礎上的。2007年的 “綜合開支審查”頒布后，布朗執政的英國政府再一次強調了公共服務協議對于改善公共服務所扮演的重要角色。“2007年英國政府為接下來的三年（2008－2011）設立了30個新的公共服務協議，主要目的是為了進一步達到中央政府所期待的政策結果”。例如：衛生部的公共服務協議的目標主要是改善衛生和社會保障系統，從而為公民提供更快、更公平的服務，并且解決衛生服務不平等的問題。當任何一個政府部門或機構不能達到中央政府所設立的目標時，中央政府會給予從減少資金到關閉政府部門或機構的懲罰。例如：英國政府就關閉了許多沒有達到預期目標的中學。

三、“協同政府”理念的缺陷

“協同政府”作為一種新的治理模式，雖然得到了英國政府的高度重視，在解決諸如貧窮、教育和衛生服務等社會問題的過程中都發揮了一種“核心理念”的作用。但是，學者們也對“協同政府”這一治理理念提出了許多不同的看法。湯姆在其文章中論述到，在實現“協同政府”的過程中，英國政府面臨許多問題和障礙，在實施上述提到的“協同政府”的四個層面中，也很難找到足夠的證據來支持英國政府所發生的明顯變化。很顯然，“協同政府”這一概念和治理方式自身存在著一些問題，本文著重指出兩點：

⒈中央政府與其它角色的“權力非對稱性”。“協同政府”要求中央政府與地方政府、私有部門以及志愿性機構等進行合作。正如上文所述，合作關系是要打破原來的官僚式等級制，形成一種靈活、平等的工作方式。但是，“英國政府提出‘協同政府’的理念并以此作為一種機制增強中央集權，是為了保證唐寧街十號的政策不會被各個政府部門、代理機構以及一些半官方機構的相沖突的目標所消極抵觸”。在英國，核心的執行者被認為處于一個國家的中心位置，通常包括財政部、以首相為中心的一些機構以及其相關委員會。英國政府已經采取措施來加強中央政府的權力，例如加強首相的權力、增強特殊顧問的權力和加強審計與目標管理。中央政府本身擁有國家法律、信息及政策優勢等其它成員所不具備的資源，英國政府創建的一系列制度框架進一步加劇了這種趨勢。這種“資源以及權力的非對稱性”會導致合作過程中的中央政府在無形中占據主導地位，并不能使其它成員真正處于與中央政府對等的地位進行合作，也就不能達到“協同政府”的真正效果。

⒉模糊的責任機制。公共領域內的服務提供總是存在一種所謂的“責任困境”，即在給公眾提供回饋性服務的同時，維護中央政府協調性之間的緊張關系。而“協同政府”這一治理模式卻使這種責任困境更加嚴重和難以控制。約翰在為“公共服務效率團”起草《改變的動力》一文中提出了質疑，“是在公共機構中個人對政府設定的議程負責，對創造服務需要的顧客和納稅人負責嗎？”而且在合作的組織機構中，期望各自的組織成員要對處于合作關系中的所有機構負責任，而這在很大程度上模糊了責任的歸屬。

績效與革新部在2000年的報告中論述到，“目前的審計與監督系統并沒有為跨部門的組織機構合作帶來更多的積極因素”。“協同政府”下的機構合作并不僅僅在于簡單地使監督機制給予政府部門的部長們，而是如何能夠把政府部門的責任和其它成員的責任相結合。湯姆把責任分為以下四種類型：“財政責任、政治責任、績效責任以及合作責任”。政府部門部長的責任更多地體現于政治方面，而其它與政府部門合作的成員責任更多地體現于以“信任和相關性”為基礎的合作責任。而如何建立這些不同責任的相互關系鏈成為新工黨沒有明確給出解決方法的問題。

“協同政府”是1997－2010年英國政府最為重要的一種治理方式，目的是為了克服英國保守黨改革（1979－1997）所帶來的“分裂化”和傳統英國政治體制下的部門主義。為了更好地形成國家內部的合作關系，英國政府提出了許多策略來調和國家機構和市民社會的關系。例如，財政部致力于用‘公共服務協議’來管理國家內部的合作關系以及政府內閣反復強調要重視培訓以及改變組織機構的文化等。但是，也有學者認為“協同政府”只是作為一個新的概念來重新恢復英國政府舊的、固有的被保守黨削弱的中央集權。其實這種所謂的“協同政府”的工作方式在1997年前就已經存在。此外，新工黨下的中央政府在如何推進地方執行“協同政府”的理念時，也沒有明確中央政府所扮演的角色。但這就意味著“協同政府”這一治理模式是失敗的嗎？它是英國政府所利用的一種新語言，從而只是為了實現一些小規模的政策變化嗎？還是它只是一種新的工具，使英國政府治理國家的方式重新回到舊的“西斯敏斯特模型”中去呢？當然，對此筆者現在并不能給出唯一的答案，正如上文所論述到的，“協同政府”這一概念的性質本身是多樣性的。這些問題值得英國政治研究者繼續深入地探討。

四、對于中國的借鑒意義

“協同政府”這一治理理念和方式也對中國有著一定的借鑒意義。首先，自1979年以來，隨著中國改革開放，經濟體制與行政體制改革的不斷深入，國家與社會、市場以及政府與非政府組織之間的關系也隨之發生了變化。相對于國家而言，市場以及社會的力量得到了增強；相對于政府而言，非政府組織也在社會服務中扮演著重要的角色。例如：中國紅十字會在四川5·12地震救災工作中，積極捐款捐物，發揮了重要的作用。特別是自2007年以來，中央政府提出了“科學發展觀”，其中著重強調了經濟建設與政治文明、精神文明建設的共同發展，并且要力求協調統籌城鄉協調發展、區域協調發展、經濟社會協調發展、國內發展和對外開放。

在這樣的背景下，為了達到政府的總體目標，政府與非政府組織機構的合作就變得異常重要。首先，在建設精神文明的目標中，政府可以更積極地發揮民間社團和社區的作用，從而節省政府資源，使精神文明建設更符合群眾需求。其次，當今中國的社會問題已經變得越來越復雜和多樣化，任何一個社會問題都不是單個政府部門可以解決的，而需要不同政府部門之間的合作，如教育、農民工問題等。中央政府一直很重視農民工問題，制定了一系列保障農民工權益和改善農民工就業環境和社會福利的措施，但是，執行和落實這些政策不是任何一個單一的部門可以完成的，需要政府部門之間縱向和橫向的合作和良好的溝通。從以上兩點來看，政府部門與非政府部門之間、政府部門內部之間的合作就構成了 “協同政府”理念在中國應用的主要元素。

在組織“協同政府”的機構設置上，針對不同的社會復合型問題，應設置不同的工作組，由相關的政府部門、私有部門以及其它非政府組織的利益相關體組成，由中央政府直接管理。此外，中央財政部可以設立相應的政策目標，并且與經費撥放掛鉤。換言之，能否實現政策目標將直接與政府部門，私有機構的部門利益和經濟利益相關。

此外，隨著政府與市場、公民社會橫向聯系的加強，政府在管理中應重點突出扁平化的組織結構和寬部門、短流程的運行特點。因此，黨的十七大提出的“大部制”改革有著深層的社會大背景，其不僅僅是一個單純從行政層面上解決機構設置框架的合理性問題，而且標志著我們國家管理層、立法層已經意識到傳統的政府機構設置已經不能適應經濟社會發展的需要。“大部制”改革的思路為推進新一輪的政府改革指明了方向。結合后新公共管理時代西方國家政府改革實踐的新特點，推進“大部制”改革需要在加大機構整合力度和實現職能有機統一的基礎上向更深層次推進，并以此為契機構建“協同政府”。

最后，本文也在論述“協同政府”理念時提到了其可能存在的問題，例如：中央政府與其它合作機構的權力非對稱性以及模糊的公共責任機制。在應用“協同政府”這一理念時，中國也需要注意這種中央政府與其它合作機構的權力非對稱性，從而做到張弛有度，保證合作的正常進行；此外，應完善公共責任鏈和責任處理機制，促使政府部門的責任與其它合作機構的責任相結合，明確財政責任、政治責任、績效責任以及合作責任相結合的責任鏈機制。

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（責任編輯：牟春野）

The synergy of “Joined－up government” and revelation to China

Kong Xinfeng，Song Xiongwei

“Joined－up government” is a British academic circles often talked about in the advanced management mode，the impact of the 1997－2010 the British government govern the country and social policy formulation and implementation process.This paper aims at analyzing the “Joined－up government” management ideas of the origin，property and the existing problems，and discusses the concept for China for reference.

the British government；Joined－up government；management

D630.1

A

1007－8207（2011）06－0008－04

2011－05－13

孔新峰 （1980—），國家行政學院政治學教研部講師；宋雄偉 （1983—），國家行政學院政治學教研部講師。