社會管理創新與農村征地型群體性事件治理

黃汝娟

（徐州師范大學法政學院，江蘇徐州221116）

社會管理創新與農村征地型群體性事件治理

黃汝娟

（徐州師范大學法政學院，江蘇徐州221116）

社會管理薄弱是農村征地型群體性事件頻發的深層根源。農村社會管理薄弱的原因包括長期實行的城鄉二元結構、重經濟而輕社會的發展模式和農村社會轉型的負面影響等。通過在涉地利益協調與表達、失地農民社會保障與城市化、農村應急管理、輿論管理、治安管理等方面的創新，可以構建征地型群體性事件的源頭預防機制和預警機制，重構其處置機制，打造科學的恢復機制。

社會管理創新；征地型群體性事件；長效治理

近年來，隨著國家對農村改革力度的不斷加大，農民負擔切實減輕，由征糧收稅引發的群體性事件明顯減少。但與此同時，土地沖突和由此誘發的征地型群體性事件卻急劇增多，成為威脅農村社會穩定與和諧的新難題。早在2005年，全國農村“共發生因土地引發的群體性事件約19700起，占全部農村群體性事件的65%以上”，[1]而近年隨著房地產熱的持續升溫并不斷向二、三線城市擴展，征地誘發的群體性事件也呈快速增長趨勢。征地型群體性事件涉及面廣，破壞性大，處置也更加困難。此類群體性事件雖然表面上看是由征地行為引發的，但卻有著廣泛而深刻的社會根源。要從根本上治理此類群體性事件，單純改革征地制度是不夠的，還必須推進農村社會管理創新。

一、農村征地型群體性事件的社會管理根源

征地型群體性事件是經濟和政治問題，更是社會問題，其在當前的頻繁發生有著深刻的社會原因，而這些社會原因多數與農村社會管理薄弱有關。

第一，涉地利益分配的不公正、涉地利益矛盾協調的乏力與征地型群體性事件的源頭預防機制的缺位。治理征地型群體性事件重在源頭預防。然而，由于土地產權制度的缺陷和征地制度的不合理，鄉村各主體在土地利益的分享上存在著明顯的不公正。土地增值部分的收益分配，作為土地所有者的“農民的補償款占5%－10%；地方政府拿走土地增值的20%—30%，開發商拿走了土地增值收益的大頭，占40%—50%”。[2]顯然，在實踐中，這種分配格局無法保證失地農民的生活不下降，據九三學社的調研顯示，“目前60%的失地農民的生活處于十分困難的境地。”[3]在法理上，這種分配格局也不能反映農民作為所有者的應有權益，存在明顯的不公正現象。因此，關于補償額度的分歧就成為誘發征地型群體性事件的核心問題。不僅如此，由于缺乏高效的矛盾協調機制，由不公正的涉地利益分配所導致的涉地利益矛盾無法得到有效化解，導致涉地矛盾不斷積累、激化甚至走向沖突。雖然制度規定解決征地矛盾有行政復議、申訴、調解、裁決、訴訟等多種機制，但在實踐中，這些機制一則因為程序繁瑣、效率低下、時間和經濟成本高昂，二則因為涉及政府本身而無法確保公正，在農民中的公信力不夠，因此，征地矛盾往往出現小事積大、大事積炸的惡性循環，而農民也逐步形成了“小鬧小解決，大鬧大解決”的思維邏輯。因此，遇到征地矛盾需要解決，農民首選的不是上述協調機制，而是極容易演變成群訪或群體性事件的信訪，甚至直接選擇“鬧事”。

第二,農村社會風險管理和輿論管理的缺失導致征地型群體性事件的預警機制空白。科學的預警是成功預防和處置群體性事件的前提。然而，在當前農村，與征地型群體性事件預警機制相關的風險管理和輿論管理幾乎都處于空白狀態。管理者既缺乏對征地風險的評估，也缺少對征地后矛盾的監測與跟蹤，更缺少對失地農民行為和心理的關注，導致社會風險不斷積累。同時，由于缺少對農村社會輿論的管理，一方面導致關于征地及補償的謠言和小道消息蔓延，基層政府和村干部的威信受到嚴重削弱；另一方面導致基層政府對可能誘發群體性事件的輿論不能及時獲取和制止。

第三,農村應急管理的不完善與征地型群體性事件的處置機制的缺陷。農村應急管理無論在人員、設備和資金方面，還是在體制的完備性和經驗的積累方面，都存在明顯不夠完善之處，這導致農村基層政府對征地型群體性事件處置方法往往難以做到高效科學，甚至會出現因處置不當而激化矛盾的情況。這主要表現在：在處置主體方面，基本是政府孤軍奮戰，非政府組織與公民的參與和合作極少；在處置手段方面，過多地依賴強制手段，不善于使用協商、談判、協調等手段；在部門協作方面，各部門的協調與配合尚不夠密切；在處置的法治化水平方面，尚存在法治水平不高、粗暴執法甚至以違法方式執法的問題。

第四，失地農民社會保障的缺失、城市化困難與征地型群體性事件治理長效機制的構建困境。要根本治理征地型群體性事件，必須先徹底解決失地農民的生產與生活出路問題。然而，當前既缺少完善的失地農民保障制度，也沒有保證失地農民順利城市化的渠道，導致出現大量“種地無田，上班無崗，低保無份”的“三無”農民。大量“三無”農民的出現使得治理征地型群體性事件的長效機制難以建立：不少人因不善經營而在很短時間內花光本來不多的補償款，由于農民的身份使其在城市就業和生活方面面臨巨大的障礙，尤其是年齡較大和就業技能較差的農民更是如此。最終，失地農民普遍的生活困頓、保障缺失和心理焦慮成為誘發新的群體性事件的根源。

二、農村社會管理薄弱的原因

農村社會管理薄弱是誘發征地型群體性事件的重要原因，而農村社會管理薄弱又是多種原因共同作用的結果。要通過社會管理創新構建治理農村征地型群體性事件的長效機制，必須深刻分析導致農村社會管理薄弱的原因。

第一，長期實行的城鄉二元結構是農村社會管理滯后的體制原因。近年來，我國雖然一直在大力破除城鄉二元機構，但“城鄉二元結構造成的深層次矛盾突出”[4]仍是農村改革發展面臨的最大困難和挑戰。在這種長期實行的城鄉二元結構之下，在經濟發展方面，農村為支持城市和工業發展付出了巨大犧牲，城鄉之間經濟與社會發展差距不斷拉大。2008年“城鎮居民人均可支配收入15781元，農村居民人均純收入4761元”，[5]農村居民人均純收入不到城鎮居民可支配收入的三分之一。在社會管理體制方面，對農村的歧視待遇構成了對農村的嚴重束縛：在養老、醫療、住房、教育、就業等方面，都實行農民與市民區別對待的政策，尤其是上世紀90年代末之前農民基本被排除在這些保障和福利之外。另外，國家把治安管理、應急管理、社區管理、網絡管理和特殊群體的救助重點都放在了城市，農村處于相對被忽視的地位，這些均導致了農村社會管理物質基礎薄弱、體制建設滯后、功能殘缺的局面。

第二，基層政府重經濟而輕社會的發展方式是農村社會管理滯后的直接原因。統籌經濟社會是科學發展的基本要求，經濟發展與社會管理密不可分。經濟發展為社會管理提供物質基礎，社會管理為經濟發展提供穩定的社會秩序和良好的社會環境。然而，由于我國鄉鎮體制仍存在某些缺陷，基層領導的前途取決于經濟指標而非社會管理水平，導致基層政府普遍存在片面追求經濟增長而忽視社會管理，甚至犧牲社會管理而追求經濟指標的問題。這不僅表現為基層政府為追求經濟增長而忽視教育、醫療、養老、社會救助等社會事業的發展，更表現為為追求經濟指標而忽視社會治安管理、社會管理，甚至少數基層政府為追求經濟增長而縱容賭博、色情、黑惡勢力泛濫；不僅表現在為經濟增長而忽視維護社會公平，淡漠農民權益上，更表現為對農村利益矛盾協調不力、社會風險管理缺失；表現在利益沖突處置簡單粗暴、應急管理落后上。

第三，鄉村社會轉型的沖擊也是農村社會管理薄弱的重要原因。隨著改革的深入，農村經濟轉軌和社會轉型速度加快，給農村社會管理造成了極大的影響：一方面，經濟轉軌與社會轉型使農村進入社會矛盾的凸顯期，“社會結構、社會組織形式、社會利益格局、社會思想觀念發生深刻變化”，[6]給農村社會管理帶來一系列新課題、新挑戰。這主要表現在：農村多種所有制經濟快速發展帶來利益分化加劇，利益矛盾和摩擦增多，給農村利益協調與矛盾調處帶來很大困難；農民就業形式多樣化，流動性極大加強，給戶籍管理、流動人口管理、治安管理帶來極大挑戰；隨著農民大量外流，給農村社區管理、治安管理造成明顯負面影響。另一方面，快速的社會轉型沖垮了長期維持農村秩序的家族和村落組織，淘汰了計劃經濟條件下以生產隊為核心的社會管理體系；但適應市場經濟需要的農村社會管理體系仍遠不成熟，村委會、村黨支部更多地充當了基層政府助手的角色，其職能集中于經濟管理和行政管理。于是，農村社會管理體系出現了新舊之間的斷裂。

三、以社會管理創新構建治理農村征地型群體性事件的長效機制

對于農村征地誘發的群體性事件，既要通過明晰土地產權和改革征地制度解決現實矛盾，更要以社會管理創新化解其深層誘因，構建科學合理的源頭預防、預警、處置和善后機制。

1.社會管理創新與征地型群體性事件的源頭預防機制構建。治理征地型群體性事件，重在預防。要從源頭上預防征地誘發的群體性事件，必須在多個方面加大社會管理創新的力度，重點解決以下問題：

首先，解決農地利益分配失衡問題，實現農地利益分配的公平公正，從源頭上預防征地誘發的矛盾。公平正義是社會和諧的基礎，也是切實從源頭預防征地型群體性事件的前提。為此，必須通過加大對基層政府和開發商征地行為的約束，構建公平的土地交易市場，改變農民在征地利益分配中的弱勢地位，創新征地補償方式，提高征地補償標準等多種渠道，徹底改變作為土地所有者的農民在土地利益分配中只占極少份額的現狀，讓公平正義的陽光能夠真正普照作為弱勢群體的農民。其次，創新失地農民的利益表達、權益維護機制和涉地矛盾調處機制，預防征地矛盾的激化升級。一方面，要增強人大、政協、司法、信訪、行政復議等現有渠道的表達和維護農民權益的功能。另一方面，也是更重要的，在科層體制之外，構建基層政府與失地農民平等對話和談判的平臺，一則使征地行為變成由市場起主導作用的平等主體之間的經濟行為，徹底解決依靠行政權力征地導致的公平缺失問題；二則也可以切斷基層政府與土地之間的利益鏈條，使基層政府真正從征地矛盾的漩渦中解放出來，使其在征地型群體性事件中的角色由當事方兼仲裁方轉變成監督者和仲裁者，解決當前征地型群體性事件治理中基層政府權威不高的問題。再次，創新農民的就業、醫療、養老、教育等社會保障管理，切實提高失地農民的社會保障水平，既解決其現實生活難題，更解決其長遠生存和發展問題，防止失地農民的邊緣化和“暴民化”。土地是農民最大的保障。如果規模達4000萬的失地農民群體在失去土地保障之后，無法得到來自國家和社會的保障，面臨危險的將不僅僅是失地農民本身，中國農村乃至整個國家的社會秩序將面臨巨大威脅。因此，雖然目前我國尚不具備對農民實現普遍和高水平社會保障的條件，但必須妥善解決失地農民的社會保障問題。當前，在國家為失地農民提供更多的社會保障的同時，應重點從土地價值中拿出更多份額用于農民的社會保障，同時創新失地農民的社會保障方式，通過失地農民與用地企業的合作，解決失地農民的就業、養老和醫療保障。最后，創新住房、戶籍、流動人口管理，構建農民順利城市化的機制。從長遠而言，解決失地農民的生存和發展問題的正確選擇在于城市化。為此，必須從體制上破除阻礙其城市化的制度：在住房上，一方面，必須廢除對農民工的限制和歧視，實行與市民同等待遇；另一方面，可以作為征地補償的一部分，在堅持農民自愿選擇的前提下，就近在城市為其提供商品房。目前部分地方推行的以土地換住房的辦法就是此類嘗試。與此匹配，在戶籍管理和流動人口管理方面，取消對農民的限制，為失地農民在城市的生活、就業或創業以及獲取社會保障提供制度支持。

2.社會風險管理、輿論管理和網絡管理創新與征地型群體性事件預警機制的構建。有效預警是將征地型群體性事件化解在萌芽階段，防止其升級和擴散，尤其是防止發展成重大和惡性群體性事件的必要環節。通過社會管理創新可以有效預警征地型群體性事件。

首先，在風險管理方面，加強對征地風險的評估、監測和控制，改變目前征地風險管理薄弱，甚至空白的現狀。在征地之前，要進行風險調查和評估，包括可能對生產和生活產生的影響，農民的意愿和可以接受的補償水平，產生集體上訪等群體性行為的可能性，并以此作為征地決策的依據。在征地之后，要加強對征地風險的監測和控制。尤其對于補償款的實際到位情況，失地農民生產生活的變化和實際困難，失地農民心理、行為的變化，涉地矛盾的解決進程，是否有外部力量介入，是否有群體性事件的醞釀和謀劃等等，要進行嚴密的監測和關注。對于可能釀成群體性事件的風險，要通過解決農民的實際困難、化解矛盾、做思想政治工作等方式，及時進行疏導和干預，尤其應防止外部敵對勢力和農村黑惡勢力利用涉地矛盾策動群體性事件。其次，在農村輿論管理方面和網絡管理方面，一方面，改變當前征地輿論和網絡信息管理薄弱的現狀，重點加強對農村征地的輿論風向的監測，尤其是農民意見領袖和核心人物關于征地的言論；在網絡上，則重點加強對論壇、網絡聊天室、QQ群等網絡重點部位的監測，及時掌握可能誘發群體性事件的輿論和網絡信息，為基層政府提供預警。另一方面，構建以引導為主的暢所欲言的輿論和網絡環境，糾正部分地方以壓制和控制為主要手段的管理誤區。通過征地和補償信息的及時、權威發布，防止謠言的制造和傳播，重塑基層政府及村干部的形象和權威，重構農民對基層政府及村干部的信任。

3.農村應急管理、治安管理創新與征地型群體性事件科學處置機制的重構。首先，構建城鄉聯動的全過程多元合作式應急管理體制，大力提升農村基層政府對征地型群體性事件的應急管理能力。其一，適應城鄉經濟社會發展一體化的迫切需要，改變目前城鄉分割的應急管理體系，構建城鄉聯動的群體性事件應急管理體系。加大城鄉間應急管理體制在機構、權力、人員、技術和工作機制等各方面的整合力度，彌合城鄉間應急管理的縫隙，構建城鄉協調聯動的應急管理體制。加大城市對農村在處置征地型群體性事件中的幫助力度，改變農村應急管理技術落后、資金匱乏、人員短缺的現狀。其二，改變將應急管理單純等同于現場處置的現狀，通過提升基層政府的應急管理能力，構建早期介入、防止擴散、現場處置等環節完整的應急管理體系。其三，改變公安部門單兵作戰的現狀，構建各部門聯動、政府與民眾合作、區域協作的應急管理體系，提高農村應急管理的綜合能力。其次，改革農村剛性治安管理體系，構建韌性治安管理體系。在管理理念方面，改變治安管理就是把鬧事者“擺平”的理念，樹立韌性治安管理理念，正視部分農民的挫折感和不滿情緒，并給予合理的發泄渠道；正視失地農民與基層政府及村干部的矛盾，并通過細致的工作予以化解；樹立服務為本和預防為主的理念，通過切實服務失地農民和真正幫其解決現實困難，化解征地型群體性事件于未萌狀態。在管理方式上，杜絕對下使用打壓、哄騙、截訪、辦學習班等手段粗暴對待農民，對上則以銷號、欺瞞等辦法應付上級的處置方式，以說服、協商和法治的手段處理群體性事件。

4.創新農村社區管理和社會服務，構建科學的征地型群體性事件的恢復機制。首先，農村社區既是農民生產和生活的場所，也是維系農村社會關系和穩定農村社會秩序的樞紐，因此可以在恢復被群體性事件擾亂的社會秩序、修復社會關系、重建農村社會資本方面發揮重要作用。一方面可以挖掘村委會和村民小組等農村正式組織在協調村民關系、修復社會秩序的作用；另一方面可以充分利用非正式組織，如親緣、姻緣、業緣組織的作用，通過他們解決群體性事件中反映出來的問題，化解村民之間及村民與村干部之間的矛盾。其次，創新農村社會服務，為村民提供法律服務和心理咨詢。通過法律服務，妥善解決賠償、補償等問題；通過心理咨詢幫助部分農民走出認識誤區，恢復健康心理，撫平心理創傷。

[1]于建嶸.農村群體性突發事件的預警與防治[J].中國農村發現,2007,(1).

[2]楊帥，溫鐵軍.經濟波動、財稅體制變遷與土地資源資本化[J].管理世界,2010,(4).

[3]王海坤.失地農民出路與現實[N].中國經濟時報,2004-04-09.

[4]中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[N].人民日報,2008-10-19.

[5]溫家寶.2009年政府工作報告[N].人民日報,2009-03-15.

[6]馬凱.努力加強和創新社會管理[J].國家行政學院學報,2010,(5).

F32

A

1002-7408（2011）08-0065-03

江蘇省高校哲社資助課題“江蘇新農村建設與農村新型‘政治人’塑造研究”（09SJ B810008）的中期成果。

黃汝娟(1973-)，女，山東定陶人，徐州師范大學法政學院講師，政治學碩士，主要從事危機管理研究。

[責任編輯：張亞茹]