論社會保障權利體系重構
——基于需要的類型化研究

張姝

（西北政法大學經濟法學院，西安710063）

論社會保障權利體系重構
——基于需要的類型化研究

張姝

（西北政法大學經濟法學院，西安710063）

社會保障經由憲法的確認和法律的規定，成為現代社會公民的基本權利。從內在結構上看，它是由多層次的子權利構成的有機聯系的統一整體。以人的基本需要為依據，按照滿足適當生活水準的要求，從收入保障權、健康保障權和發展保障權三類基本內容來理解和構建社會保障權利體系，既能與現行制度相銜接，又能為完善社會保障法律權利體系提供目標框架。

社會保障權；權利體系；人的需要；健康；發展

社會保障作為人類在社會化大生產和市場經濟條件下維持生存和人格尊嚴的必然要求，經由憲法確認成為我國公民的一項基本權利。憲法關于社會保障的規定是原則的和概括的，作為基本權利，社會保障權是由多層次的子權利構成的有機聯系的統一整體。構成社會保障的權利束按照不同的標準可以有不同的劃分，多數人依據我國現行社會保障制度的項目，將其區分為社會保險權、社會福利權、社會救助權、社會優撫權等等。這種劃分雖然簡便易行，但局限于現行的社會保障項目，沒有體現出立體綜合、動態發展的權利特征，不足以涵蓋社會保障權的全部內容。本文擬以人的基本的共同的需要為根本依據劃分社會保障權的內容結構，對其權利體系構建進行新的探索和嘗試。

一、人的需要：社會保障權的現實依據

馬克思主義認為，人的需要是人的質的屬性,是社會存在和發展的內驅力。人之所以為人是因為他們的需要存在且在社會中能得到滿足。[1]社會保障權是滿足人的需要的一種手段，人的需要是確定它的內容的根本性依據。需要可以被抽象地理解為人們在某一社會中為了使自己的生存和發展成為可能而要得以滿足的要求，它是某種必要條件，表現為至少要在某種程度上得到滿足的東西，只有這樣才能使得需要的主體作為人而存在。[2]我們可以簡單地將其理解為“人的生存、幸福、充實所必需的物質的、心理的、經濟的、文化的以及社會的等方面的要求。”[3]

1.客觀需要：社會保障權的正當性依據。人們在生理、心理、社會、文化上的差異性會影響人們的需要得以表達和滿足的方式以及需要得到滿足的程度，但是，需要具有客觀性，它的真實性依賴于世界的本來面目，而不是依賴于個體的思想的作用。[4]“需要是關于人的事實，并具有確定性的味道；一個人不得不擁有它們。它們甚至能夠被科學地證明。”[5]人的需要是真實的客觀存在，如果不能滿足，這種缺乏狀態將損害作為社會成員的人的生命意義。[6]人類社會形成了滿足需要的各種制度。人的需要首先通過家庭和市場得到滿足，工業社會中就業是滿足大多數人需要的重要方式，而市場的作用使失業等社會風險增加，單親、多子女、有老人病人的家庭滿足需要的功能也會受到限制。當某些或全部的基本需要難以憑借個人努力或家庭支持得到滿足時，就會產生尋求幫助的需要，對國家提出積極作為的要求，使社會保障成為滿足現代社會成員需要的一種必不可少的手段、權利和保障。社會財富的分配應確立一個使所有人都能獲得與其生存條件相適應的基本份額的一般客觀標準，“社會成員根據這一標準具有向國家提出比其他具有超越生存欲望的人優先的、為維持自己生存而必須獲得的物和勞動的要求的權利”，[7]這種由個人按照人的基本生活條件提出并由國家提供保障的權利就是社會保障權。

2.基本需要：社會保障權的范圍。由于資源有限，社會保障權對人的需要的滿足也是有限的，并非人的所有需要都能由社會保障權予以保障。社會保障權應予保障的需要，是必不可少的人類基本的共同的需要，應基于人類發展的必要條件來確定，它“指代的是最低限度是必要的東西”。[8]存在著關于人類的相當一般性的生物學的或準生物學的事實，使得我們能夠說某些條件的缺失將會導致機能失調。同時，存在著對人類而言什么可以算作是最低限度的體面的生活的共享的社會規范，通過援引這些規范，我們就能把那些防止人們滑落到這種最低限度以下的條件定義為需要。滿足衣、食、住、行等最低生活條件是社會保障權的最低標準，達到有尊嚴的、文化性的生活水平是社會保障權的一般要求。人的需要是不斷發展的，對這種不斷增長的需要而言，滿足是相對的、暫時的，不滿足才是絕對的、永恒的。人的需要也不能局限于當時的供應水平而被理解，對一種最低限度的體面生活的所有的需要，一個社會的經濟水平也許無法滿足，但這并沒有給予修改需要內容的理由。但是，社會保障制度必須同一國的經濟發展水平相適應；既保證社會穩定，又促進經濟發展；既保障人的基本生活，又激勵人們積極勞動，實現制度的可持續發展。人的需要的發展性，來自人的活動的創造性。生產不僅滿足需要，同時它也產生新的需要。生產是不斷發展的，需要也是不斷發展的，永遠不會停止在某一水平上。社會保障權就是在工業社會的生產條件下產生的滿足人們需要的手段，它的內容十分豐富，并隨著社會生活條件的變化而不斷發展變化，表現為一個動態的、開放的、發展的體系。

3.需要的內容結構：社會保障權利體系的基礎。需要是一個充滿爭議的概念，[9]對于需要的內容和結構的劃分形成了不同的理論觀點。恩格斯把人的需要分為生存資料的需要。塔爾提出了人的共同需要的概念，即基于人的生存和發展的、為所有人所具有的需要，其中包括：物質條件、個人發展、情感變化、智力形成、人際關系和精神。[10]馬斯洛把塔爾有關人的共同需要的觀點向前推進了一大步，提出了著名的需要層次理論，他認為，人的需要按照發生的順序，由低級到高級呈梯狀分五個層次：生理需要—安全需要—社交需要—尊重需要—自我實現需要。在低層次需要獲得相對滿足之后，才能發展到較高層次的需要，但高層次的需要發展后，低層次的需要仍然繼續存在，只是對行為的影響作用減低而已，由于各個人的動機結構情況不同，上述固定的順序也會出現“例外”。布拉德肖把社會服務中人的需要分為感覺性需要、表達性需要、規范性需要和比較性需要。多亞爾和高夫主張，無論何種社會，人們都有兩種基本需要：身體健康的需要和自主的需要。這些對于人類需要的分層的意義在于，承認了人類需要的多層次性和多樣性，有助于我們以此為基礎參照實際條件確定社會保障權利體系的內容和結構層次。

近年來多亞爾和高夫的觀點在社會政策領域中影響比較大，他們認為人們每一基本需要的滿足有賴于相互關聯的中間需要的滿足：身體健康的需要有賴于富有營養的食物和清潔的水、良好的住所、舒心的工作環境、稱心的物質環境以及良好的身體保健；自主的需要有賴于兒童期的安全感、良好的親情關系、物質和經濟上的安全感以及基本的教育。[11]這一理論植根于西方的文化、倫理和價值，從我國的傳統和現狀考察，衣食住行和健康是中國人的基本需要。[12]健康、收入和教育是人類發展指數(HDI)的三大要素，而且，中間需要和基本需要的區別并不清晰，如果只是作為滿足基本需要的一個過程、中介或基礎，也可以理解為是需要的滿足物，那么，收入是最重要、最基礎的中間需要。借鑒馬克思主義關于人的全面發展的理論，我們將多亞爾和高夫的自主的概念修正為發展的需要。所以，我們認為，人的基本需要主要體現為收入、健康和發展。

二、收入、健康和發展：社會保障權的內容結構

簡言之，社會保障權就是社會成員從社會獲得基本生活保障，使基本需要得以滿足的權利。我們以人的基本需要為依據，按照滿足適當生活水準的要求，以收入、健康、發展為基本要素，參照所體現的利益形態，從收入保障權、健康保障權和發展保障權三類基本內容來理解和構建社會保障權利體系。

1.收入保障權的含義和構成。收入保障權，是指維持一定物質生活水準的權利，基本目標是消除貧困。貧困是“在一定環境條件下，人們在長時期內無法獲得足夠的收入來維持一種生理上要求的、社會文化認可接受的和社會公認的基本生活水準的狀態。”[13]我們側重于經濟的、物質的意義，對其作狹義的理解，并以貧困的發生為界限，將收入保障權區分為濟貧性收入保障權和防貧性收入保障權：已經處于貧困狀態的人，有權獲得物質幫助，以擺脫貧困，這種權利就是濟貧性收入保障權；同時，為了防止貧困的發生，個人還有權基于致貧的風險而獲得物質幫助，這種權利就是防貧性收入保障權。

（1）濟貧性收入保障權。濟貧性收入保障權是從人的生存角度出發，以維持人的生理效能的最低需要為標準加以限定的，也是一種最低生活保障權，是指個人或家庭依靠勞動所得或其他合法收入，不能達到當地最低生活水準時，有權從國家或社會獲得物質幫助。一般通過社會救助制度保障公民最低生活水平，通常也被視為一種完全由政府運作的基本的再分配或轉移支付制度，通常以貧困線作為衡量是否達到行使濟貧性收入保障權的條件的標準。貧困線是購買基本的必需品或維持最低限度生活需要的最低收入水平，處在這個水平之下就有權領取一定量的金錢或實物。這里的基本必需品一般包括滿足人體最低需要熱量所攝取的食品，以及簡單的衣物住房等。濟貧性收入保障權在個人和家庭由于社會的或個人的、生理的或心理的原因致使其收入低于貧困線時發生作用，一般會有一套稱為“家庭經濟情況調查”的法定工作程序來審核申請救助者的收入狀況。近幾年來，一些國家對這一要求做了修改，不再對申請者申報的家庭財產狀況進行一一核實，而是根據統一的要求和標準發放，既簡化了手續，又避免了令人難堪的核對工作帶來的人格和心理上的傷害。

（2）防貧性收入保障權。防貧性收入保障權，是指針對特定的可能致貧的風險得到補償，以預防貧困的權利。防貧性收入保障權涉及面廣，事前預防的功能突出，成為社會保障權的重要方面，也是衡量其實現程度的重要標志。在諸多致貧的不測事件中，首推家庭的主要勞動力因疾病、傷殘、死亡等原因所造成的影響最大，因而在實踐中防貧性收入保障權的主體，首先是在職勞動者，其次才逐漸推廣擴大到全體公民，這對于防止家庭貧困化具有特殊意義。防貧性收入保障權的利益體現為當疾病、傷殘、年老、死亡、失業等法定事件發生時，相關權利人獲得的經濟上的補償。

2.健康保障權的含義和構成。人既具有社會性，又是自然界的一種生命形式，作為一個生物體，健康是保障一個人的福利和尊嚴的重要條件。每個人應平等地獲得健康保障，國家應滿足全部人口對健康保障的需要，使每個人均在本地范圍可獲得服務，并適當關注社會中脆弱群體的情況，對那些負擔不起的人安排健康服務的支付方法。[14]健康保障權，是指獲得適當的醫療服務及其他保持健康的前提條件的權利。以疾病的發生為界限，分為以治病為主的醫療保障權和以防病為主的衛生保健權。

（1）醫療保障權。醫療保障權，是指個人在生病、傷損等身體健康受到威脅的情況下，有獲得適當的治療的權利，包括獲得醫生的診斷、必要的藥品供應、一定的住院治療及其他必要的醫療服務。根據疾病的發生狀況，可以分為緊急醫療和一般疾病、傷損的適當治療。緊急醫療治療一詞排除了為延長壽命而不斷進行的疾病治療，緊急醫療服務權在一些國家的憲法中已得到承認。在工業化世界，健康保健服務費用不斷上漲，致使一些國家通過法律限制非法居住移民及其他未保險人口群體獲得公共健康保健服務，所以，確認這一權利對于保障所有社會成員，尤其是未保險人口在緊急情況下得到適當照顧具有重要意義。

（2）衛生保健權。衛生保健權是指個人獲得必要的條件來預防疾病和促進健康的權利。包括主要傳染病的免疫注射、防疫接種，孕期和兒童健康保健，安全用水和公共衛生等方面的內容，目標在于預防疾病，提高個人的身體素質。衛生保健權主要表明了國家在預防疾病和促進健康方面的義務，雖然國家不能保證個人良好的健康，但可以創造某些基本條件，使個人的健康得到保護和促進。衛生保健權要求國家通過建立各種醫院、防疫、保健機構和設施，為個人提供就醫機會；進行疫情調查、統計和處理，防止疾病傳播；組織實施接種免疫疫苗，進行疾病預防保健工作；提供各種服務，采取預防措施，保證個人能夠在安全衛生的環境中生活。

3.發展保障權的含義和構成。發展意味著在社會公共空間中的參與機會，同時也預示著社會流動，具備了發展條件之后，人們才可以作為個人來規劃、理解和設計自身。發展保障權，是保障社會成員獲取社會生活技能和手段，通過參與社會而實現自我發展的權利，基本目標是保障人人都能獲得教育、培訓和就業的資源和機會。“在一個工作對于維持自尊和生活水準而言處于至關重要地位的社會中，獲得工作的可能性就是機會的一項重要含義；教育是另一種重要的機會——即使在教育對于獲得工作來說不是那么重要的情況下，仍然是這樣。”[15]107因而，教育保障權和就業保障權構成其內容的重要組成部分，是實現受教育權和就業權的保障，在這種意義上，它們也可以分別歸入受教育權和就業權的范疇，并處于該權利體系的底層或基礎地位。

（1）教育保障權。教育不僅是提高社會生產的一種方法，而且是造就全面發展的人的唯一方法。[16]在當代社會，教育已成為個人立足社會的基礎，人的生存和發展能力是通過教育獲得的，能否在適當的時期獲得適當的教育對人的生活有重要影響，每個人的受教育的機會應當得到保障。教育伴隨著經濟上的負擔，如果因此而不能接受教育將導致明顯的、永久的生存能力缺陷。“有必要通過比方說教育方面的立法，實施一種免費的義務教育或補助金制度，使貧民中有才能的兒童得到和富人中同等才能的兒童大致同樣的教育，使他們不致因家境窘迫而失去受教育的機會，從而失去以后達到他們憑最初天賦本來可以達到的地位和職務。”[17]個人在無力負擔教育費用時，有權獲得獎學金、助學金、家庭補助金、獎金等多種形式的資助以完成學業。在各國的法律制度中，教育保障權以各種形式在不同程度上得到了確認。

（2）就業保障權。也有稱之為免于失業權的，是指個人在需要并且有能力工作時，有獲得就業機會的權利。它意味著要使人們最大限度地參與到有報酬的工作中去，通過工作收入以確保適當的生活水準。這一權利表明，失業者得到維持生活的失業保險金或社會救濟金并不是替代就業的有效辦法。就業保障權是一項比較復雜的權利。因為就業機會的獲取實際上是個人與雇主相互自由、自主選擇的過程，主要是個人與雇主一對一談判的結果，直接取決于個人的能力與雇主的要求的契合程度，并且與個人對工作崗位的期望有關。而社會保障權從本質上講是個人對國家的請求權，對于就業保障權而言，難以確定在什么條件下，個人可以向國家行使就業機會請求權，而國家也不能直接強制企業為其提供就業機會，否則就會對企業的用人自主權造成侵害。從這個意義上講，就業保障權是一項抽象的權利，在操作和實現上存在一定難度。那么確認這一權利有何意義呢？我們認為，可以從以下兩個角度理解這一問題：首先是基于工作對個人生活的重要意義，多數人將工作不僅看作是收入的來源，而且是融入社會的有效手段。[18]社會保障無可避免地與工作聯系在一起，沒有勞動及不斷的財富創造，就不會有任何的保障可言。如何界定工作或勞動的權利或義務屬性，關鍵要看具體的社會經濟狀況：如果存在工作機會，不去工作，只依賴社會保障，把工作界定為義務或責任可能比較合適；但因為工作可以為個人創造收入，賦予個人一種穩定感和生活中的方向感，[15]114在科學技術高度發達、工作崗位越來越少的情況下，把工作定義為權利，幫助公民實現工作或勞動的權利是更為重要的。其次，就業保障權的內容是從國家義務的著眼點得到更為廣泛的發展的，確認就業保障權，就是確認了國家保障個人的就業機會的義務。除實施積極的就業政策外，國家的義務具體化為幫助公民就業或安置公民就業。幫助公民就業體現在為公民提供就業服務，包括職業介紹、職業培訓及其他促進就業的優惠政策。安置公民就業就是直接為勞動者安排就業崗位，如瑞典為失業者提供生產性的、由政府管理的工作項目，我國為退役軍人安置工作、政府投資開發公益性崗位安置就業困難人員等。

三、基本需要的滿足：社會保障權的法律保障

將社會保障權劃分為收入保障權、健康保障權、發展保障權，具有高度的概括性，涵蓋了社會保障的所有內容，同時又具有開放性，為社會保障權利體系內容的不斷豐富發展留有余地。它的積極意義在于以人為本，以人的基本的共同的需要為基礎，根據需要提供權利保障，以滿足人的需要為目的整合制度資源。

1.社會保障權的法律確認。社會保障權與個人的生存、發展、地位直接相關，它所體現的社會內容（社會關系）極其重要，是人生而應當有之的，不可剝奪、轉讓、規避且為社會公認的。社會保障作為人權的重要內容已得到一系列人權條約的認可，《世界人權宣言》和《經濟、社會、文化權利國際公約》均對其有明確規定。

社會保障權是一種典型的社會權利，表現為公民對國家的積極地位，在這種關系中，國家負有滿足公民請求的法定義務，其活動內容受公民的請求所支配，負有給予社會保障利益的義務或解除社會成員困境的責任，首要的義務是以法的形式確認權利。社會保障權作為公民的基本權利直接規定在我國憲法中，第14條第四款規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”第44條規定：“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度，退休人員的生活受到國家和社會的保障。”第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”憲法關于社會保障權的規定是原則的和概括的，尚需通過法律規定社會保障派生權利而使基本權利具體化和直接化，如《社會保險法》第2條規定：“國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。”《教育法》第37條規定：“國家、社會對符合入學條件、家庭經濟困難的兒童、少年、青年，提供各種形式的資助。”《義務教育法》第10條除規定對接受義務教育的學生免收學費外，還規定國家設立助學金，幫助貧困學生就學的義務。《就業促進法》第2條規定：“國家把擴大就業放在經濟社會發展的突出位置，實施積極的就業政策，堅持勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的方針，多渠道擴大就業。”由于受政治、經濟、文化等因素的影響，社會保障具體權利的確認和實現程度存在差異并不斷發展變化。

2.社會保障權的制度保障及其完善。只有不斷完善現行社會保障制度，構成社會保障權的各項具體內容才能逐步從應然權利轉化為法定權利、實然權利。從我國的情況來看，上述社會保障權利體系結構不僅能與現行社會保障制度相契合，而且彌補了目前權利保障的不足，為完善社會保障法律權利體系提供了目標框架。

我國收入保障制度層次多樣、內容豐富，涵蓋了現代社會各種主要的收入風險，基本上可以滿足人們對于收入的基本需要。濟貧性收入保障權通過自然災害救助制度、貧困地區救助制度、農村五保供養制度、農村居民最低生活保障制度、城市居民最低生活保障制度、城市流浪乞討人員救助制度和廉租住房保障制度得到保障。防貧性收入保障權主要通過城鎮職工基本養老保險制度、新型農村社會養老保險制度、城鎮居民社會養老保險制度、失業保險和工傷保險制度得到保障，基本醫療保險和生育保險中也含有防貧性收入保障權的內容，其具體利益主要表現在：養老金，適用于達到一定年齡的老年人口；生育補助金，其保障水平與人口政策相關；失業津貼，對連續領取時間進行了限制；疾病補助金，區別于疾病治療費用，是對因病而致收入減少的補償，主要適用于長期患病的勞動者；傷殘撫恤金，適用于喪失工作能力者；遺屬恤金，是對死亡勞動者家屬的經濟補償。但從權利主體范圍來看，不僅某些群體沒有被納入制度設計，即使進入覆蓋范圍的人員也存在“應保未保”的問題；從具體制度之間的關系來看，權利內容的“重疊”與“真空”并存，城鄉分割的二元格局一直延續下來。對此，應以濟貧、防貧為目標和標準整合現行制度，使城鄉居民得到平等的收入保障。

公民的健康保障權主要通過城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度得到保障，工傷保險和生育保險也是對健康保障權的保障。從權利主體范圍來看，遠遠超過收入保障制度和發展保障制度的覆蓋范圍，在制度設計上涵蓋了所有公民，在具體實施中也平等地將絕大多數城鄉居民納入保障范圍。但從權利內容來看，更側重于醫療保障，可是“看病難”、“看病貴”的問題依然突出，難以充分滿足人民群眾的基本需要，城鄉居民實際享有的醫療服務待遇水平仍有很大差距。應發揮政府作用，加強農村及偏遠地區的醫療衛生資源配置，并突出醫療機構的公益性質。

我國社會福利制度體現了一些發展保障權的內容，教育保障權通過義務教育和高等學校獎助學金制度，就業保障權通過優撫安置、就業服務和就業援助得到一定的保障。與收入保障權和健康保障權相比，發展保障權滿足的是更高層次的需要，不僅受到經濟社會發展水平的制約，而且受到主流文化價值理念的影響，權利確認和實現的局限較大。發展保障權更注重公民個體的參與性，使國家的責任界限和義務范圍的界定較為模糊，同時國家的積極作為義務受財力、可利用的資源等的限制，使發展保障權在性質上不具有可訴性，公民難以通過司法方式使權利得到救濟。歸根結底，發展保障權的確認和實現程度是由社會文明程度決定的，因此，最重要的是加強社會建設，堅持可持續發展，實現包容性增長，通過經濟社會的全面發展進步來推動和促進發展保障權的實現。

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D632

A

1002-7408（2011）05-0009-04

教育部人文社會科學研究青年基金項目（10YJC820156）；中國法學會部級法學研究課題(CLS-D1024)；陜西省社會科學基金項目(10G033)。

張姝（1973－），女，吉林舒蘭人，西北政法大學經濟法學院副教授，法學博士，研究方向：社會保障法學。

[責任編輯：張亞茹]