信訪機制改革芻議

□ 張先鎖 花傳國

對于解決目前信訪困境對策，學術界主要有三種不同觀點：一是改革論，以姜明安為代表；二是弱化論，甚至是取消論，以于建嶸為代表；三是折中論，折中論認為，在社會轉型期，社會沖突的出現使得政府迫切需要通過信訪機制來緩和矛盾。在現階段考慮強化或弱化信訪都將涉及相關制度的改造，而這些改造從時間和制度準備上都有所不夠。作為一種過渡制度，這種理論在于強化管理者的責任，保護信訪人的權利。自2005年5月1日起施行的信訪條例即是這種理論在政府立法上的反映。筆者認為應該實行法治指導下的改革，建立新的信訪機制。

一、廢除信訪條例，頒布信訪法

信訪制度盡管有憲法上的依據，但信訪機構的法律地位比較模糊。總體而言，從我國憲法有關“國家機構”的規定來看，信訪機構不是單獨序列的國家機構。2005年國務院信訪條例第六條首次明確了“縣級以上人民政府信訪工作機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構”。從最高人民法院在告申庭設置信訪接待處這一點看，司法信訪機構似乎是一個司法機構，但是沒有一部法律、法規或其他規范性文件，對這一機構的性質和地位加以明確。人大系統的信訪機構也同樣存在這一問題。不僅信訪機構的法律地位模糊不清，而且位次較低，基本處于一種附屬地位。地方組織法對地方人大的組織結構雖然作了一些規定，但過于原則，容易使人形成模糊認識，造成實際工作中的隨意性。因此，要通過立法形式和手段，本著精簡、統一、高效、廉潔的原則，對地方人大的組織結構加以規定。因而通過立法進行規范，明確機構的憲法地位。這是從根本上解決問題的辦法。如前所述，我國憲法對信訪機構的地位沒有規定。憲法依據是機構獨立性的最佳基礎。可以將我國憲法第四十一條修改為：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向信訪機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”

信訪作為公民的基本民主權利，應該得到切實保障，隨著法制建設的不斷推進，將這種制度納入嚴格的法律軌道，既是法制建設的題中之義，也是處理好信訪和司法制度兩者關系的現實所需。規范化、法制化道路的新型信訪制度建設，關鍵在于信訪立法，將憲法所賦予的公民的這項基本權利通過人大立法的方式規范，這是針對現存各地各級人民政府方式多樣的、成果各異的信訪模式提出的規范之道，而且只有這樣其地位和效力等級才與信訪的憲法地位相符。信訪機構的層次不一，權力不一，如果制定出統一的信訪法，就可以在各部門之間進行信訪案件管轄分配，按照誰主管、誰負責的原則處置，可以防止信訪案件的交叉，從而提高工作效率。各省、自治區、直轄市和凡是有地方立法權的地方人大及其常委會可以采取依據統一的信訪法制定地方法規的辦法，對本轄區內地方人大的組織結構作出規定，為國家立法提供實踐經驗，以從根本上解決目前存在的問題。

信訪立法中要完善對信訪工作部門的資源配置。面對新的信訪工作形勢，地方人大常委會要從改進監督工作和加強與人民群眾聯系的角度，完善對信訪工作部門的資源配置。包括提高其設置規格或者通過授權加大信訪部門在常委會機關的發言權，同時，相應的人力資源配置要予以保證，確保信訪工作的有效開展，改變目前窮于應付的局面。

信訪法應該包括實體性和程序性兩方面的規定。實體性規定主要包括：信訪部門的職能定位；信訪人、信訪機構、信訪涉案人有何權利、義務以及如何追究責任；信訪處理意見的效力等。程序性規定主要是指處理信訪事項需要哪些程序、具體時限等。信訪法尤其在信訪機構受理范圍實行嚴格限制性立法，縮減信訪機構受理范圍，實行訴訟類信訪非程序錯誤不受理制度。通過對信訪接受內容的規范，將信訪有可能與司法相沖突的可能性降低。信訪制度既然被定位在表達民意和行政救濟的地位上，其接受內容就應該重點在于接受公民的批評和建議，同時在法制建設的現階段，適當發揮救濟渠道的功能。自改革開放以來，我國已經建立起以三大訴訟法為標志的相對完善的訴訟制度，并輔之以仲裁、人民調解、行政機關居間裁決等途徑的糾紛解決機制。民事糾紛、刑事糾紛已經完全可以循相關途徑得到處理，信訪途徑不適合解決，事實上也不可能解決這類糾紛。信訪條例第十四條第二款也規定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。”目前，涉訴信訪可以按司法再審程序處理，應該納入到司法體系去完善，司法系統的信訪體制應該轉化，應該嚴格地把申訴和控告案件納入司法渠道，特別是避免在法律決議尚未出來即開始上訪的事件發生，而是將此類案件重新歸口到司法渠道，減少對司法的消解作用，樹立全社會對法律和司法的信賴，樹立司法的裁判權威。信訪立法中可以規定：在受理信訪人行政事宜未經行政復議或行政訴訟、黨務未依據黨員權利保障條例行使黨員申訴權利程序、依法由法院受理的民事案件未經民事訴訟與上訴程序不得向信訪委員會尋求救濟，除非復議部門、法院認為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。

二、明確信訪主體，建立人大信訪委員會領導制

要從根本上化解信訪問題還是要從制度上著手，改革信訪工作機制。由于黨委、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有紀檢、監察或督查部門完全可接受對本部門信訪，這些部門內信訪機構純屬于重復設置，有些甚至起到部門領導中轉站與擋門牌作用，因此有必要將黨委、政府、法院和檢察院及相關職能部門內的信訪機構全部撤并，可以把國外的議會監察專員制度或行政監察專員制度作為參照，將現在分散的信訪機構統一起來，集中放在全國人民代表大會和地方各級人民代表大會之下，與人大的其他專門委員會相并列，形成一個專門處理信訪的專門委員會，統一領導管理、處理信訪工作。專門委員會下設幾個專門信訪辦公室，受理公民、法人和其他組織就行政機關、司法機關的執法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，以調查、報告、公開、建議調解等方式指導行政機關和司法機關以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進建議和指導。通過立法賦予信訪的專門委員會一定的職權,提高處理信訪監察的效能。對于將信訪工作統一于人大常委會中，已經有諸多學者對其理由進行了很多闡述。

明確主體，使人大信訪成為人大及其常委會履行職權的重要一環。人大代表是受人民委托行使國家權力的主體，接受和表達人民的訴愿是人大代表的責任和義務。從人民代表大會制度設計的初衷來看，人大代表應該是人大信訪工作的主體。從現實社會的角度來看，大多數信訪問題產生的根源來自于一些基層行政機關、司法機關的工作失職、失誤或錯誤，問題產生后又得不到及時處理和糾正。各級人大代表生活在人民群眾之中，與人民群眾有天然的聯系。如果群眾有意見能較快地反映給人大代表，再通過代表，通過人大的常設機關——人大常委會出面，向有關機關反映，督促有關機關在法定時間內解決問題，這樣有利于把信訪問題迅速解決在基層。無論從理論還是從實踐上看，公民表達民意的最理想的方式是直接向自己的代表傳達自己的訴求，表達自己的利益。但是，在現階段，人民和人大代表之間的這種關系還十分薄弱，導致信訪工作人員成為信訪工作的主體。改變這種現狀的關鍵，是在明確人大代表是人大信訪工作主體的基礎上，利用現行的體制，創新工作方式，推進人民與人大代表委托代理關系的不斷強化。

人大常委會和人大信訪工作機構要積極探索各種方式，有意識地引導人民群眾向所在選區的人大代表表達訴求。如對于一些群眾來信，信訪工作機構可以轉寄信訪人所在選區的人大代表，由人大代表按照有關法律和規定處理。由于代表的意見、建議具有一定的剛性，比較能受到有關部門的重視，使信訪人所反映的問題能得到較快的處理。要組織和鼓勵代表積極開門接待群眾的信訪。可以建立信訪部門與常委會工作部門的聯席會議制度和建立人大信訪工作部門向常委會報告工作制度。這是建立常委會信訪部門和工作委員會新的聯系機制的一項重要內容。聯席會議由常委會主管信訪工作的常委會領導召集。聯席會議的主要功能包括：由信訪工作部門向工作委員會通報信訪工作形勢、工作動態和信訪案件的受理情況，交流、通報和協調信訪案件處理情況，督促有關信訪案件的處理、對啟動個案監督程序進行先期籌劃、決定由有關委員會向常委會主任會議提出啟動個案監督程序的動議等。

三、設立級別與屬地管理、二次終結的信訪新機制

依據信訪受理原則“分級負責、歸口辦理，誰主管、誰負責，及時、就地依法解決問題與思想疏導教育相結合”，除立法建議信訪外，應該實行級別與屬地管轄、二議終結制度。

級別管轄：設立四級信訪委員會，縣級、地級市、省級和全國信訪委員會。縣級信訪委員會管轄第一審信訪事件，地級市信訪委員會管轄以下第一審信訪事件：（1）涉外事件；（2）在本轄區有重大影響的案件事件；（3）省級信訪委員會確定由地級市信訪委員會管轄第一審信訪事件。省級信訪委員會管轄在本轄區有重大影響的第一審事件。全國人大信訪委員會管轄下列第一審民事案件：（1）在全國有重大影響的案件；（2）認為應當由全國人大信訪委員會處理的事件。地域管轄：對當事人提起的信訪事件，由立法建議當事人所在地、對口處理部門、被控部門或個人所在地縣級信訪委員會管轄；縣級信訪委員會向鄉鎮街道派駐信訪員，代表縣級信訪委員會受理鄉鎮街道信訪事件。

信訪應該講求程序，限制越級上訪，嚴格各級受理范圍，讓位于司法程序，限制越級信訪。信訪條例規定：“信訪人的信訪事項應當向依法有權作出處理決定的有關行政機關或者其上一級行政機關提出。”“信訪人未依照本條例第十條的規定而直接到上級行政機關走訪的，信訪工作機構應當告知其依照本條例第十條的規定提出；上級行政機關認為有必要直接受理的，可以直接受理。”一級信訪委員會發現受理的事件不屬于本地管轄的，應當移送有管轄權的信訪委員會，受移送的信訪委員會應當受理。受移送的信訪委員會認為受移送的案件依照規定不屬于本地管轄的，應當報請上級信訪委員會指定管轄，不得再自行移送。上級人民法院有權處理下級信訪委員會管轄的第一審事件，也可以把本級管轄的第一審事件交下級信訪委員會處理。下級信訪委員會對它所管轄的第一審事件，認為需要由上級信訪委員會處理的，可以報請上級信訪委員會處理。當事人不服一級信訪委員會第一審處理與答復的，有權在處理與答復決定書送達之日起3日內向上一級信訪委員會提起復議。由于信訪當事人在信訪前，行政事宜已經行政復議或行政訴訟、黨務依據黨員權利保障條例行使黨員申訴權利程序、依法由法院受理的民事案件經過民事訴訟與上訴程序，再經過二次信訪處理足以保證的信訪事件處理是正確性與合法性，沒有必要將資源浪費在少數纏訟人員上。因此，經過二次信訪處理將不再處理。

為實現嚴格信訪程序，嚴格各級受理范圍、限制越級上訪，應當實行各級信訪委員會信訪事件聯網機制，嚴格程序，尤其是上級信訪委員會和領導不能輕易接受信訪事件，避免重復受理，騰出力量處理更宏觀事宜。“歸口辦理，誰主管、誰負責，及時、就地依法解決問題”原則的確定說明，信訪處理關鍵在縣級，目前信訪工作在總體上出現了“3個80%”的不相稱現象：80%的上訪反映的是基層問題，80%的上訪是有道理或有一定道理的，80%的上訪是有關地方或部門沒有認真妥善解決而造成的。

四、實現為人大行使監督職權服務的職能

到人大上訪反映的問題，大多是信訪人向有關部門多次訴求無果的，或是有關部門相互推諉扯皮而久拖不決的，或是信訪問題涉及許多部門需要多方面協調才能解決的。這些情況就決定了人大信訪所受理的問題錯綜復雜，處理起來難度較大，需要取得領導集體的重視和支持，嚴格按照程序，運用法律武器和國家權力使問題得到解決。隨著社會主義民主與法制建設的不斷加強，人民群眾民主和法律意識的不斷提高，人民群眾通過信訪渠道向人大常委會反映問題所涉及的內容越來越廣，輸送的信息越來越豐富。面對這種信息源，人大常委會作為權力機關可以發現多方面需要監督的問題。有效利用人大信訪部門掌握的人民群眾關注的熱點、焦點問題的信息，對于提高人大常委會決策的科學性、針對性和增強行使職權的實效性具有重要意義。

人大信訪要實現為人大常委會行使監督職權服務的職能。首要的是保證其信息準確地納入人大常委會的決策內容，而人大信訪信息要納入人大常委會審議決策的內容，一般應經過信息整理反饋、領導小組研究、主任會議審定等程序。在這個程序中領導小組的作用舉足輕重，它既負責領導組織信訪工作的正確開展，又為主任會議和常委會當好參謀助手，可以說領導小組工作的好壞，在一定程度上決定著人大信訪工作為人大常委會服務水平的高低。常委會要重視人大信訪這個民情社情信息資源庫的建設，建立常委會定期聽取信訪工作部門工作匯報制度，每年有計劃地聽取信訪工作部門的工作和信訪動態匯報。領導小組定期研究信訪工作制度的實行應遵循從實際出發、講求實效的原則，關鍵在于使人大信訪工作始終處于規范、秩序的運作之中。領導小組可以由人大常委會分管副主任任組長，由人大常委會信訪機構負責人擔任副組長，人大常委會其他辦事機構負責人擔任成員。每季度召開一次會議，定期研究信訪工作，確定信訪工作的思路和重點，協調處理信訪工作中遇到的困難和問題。主任會議每半年聽取一次信訪工作情況匯報，重大信訪案件隨時提交主任會議研究，確保人大信訪信息及時納入常委會的決策內容。

其次，信訪工作部門在常委會制訂年度工作要點時，要根據自己所掌握的民情社情信息，對常委會的各項工作提出意見和建議，而常委會也要重視聽取信訪工作部門的意見和建議。相對于人大常委會的其他專業工作部門，信訪工作部門提出的意見和建議可能更加切合實際。無論采取什么形式，信訪機構及其工作人員要以敏銳眼光善于挖掘信訪信息的深層次價值，從苗頭性中發現傾向性，從偶然性中發現必然性，從普遍性中發現規律性，通過整理篩選，形成有情況、有分析、有建議的高質量高層次信訪信息報告。對涉及面廣、影響重大的信訪案件，隨時報告，及時處理；對群眾普遍反映的問題，綜合分析，專題提供信息；對一個時期的信訪情況，可進行定向分析，提供較為系統的監督信息

再次，要充分發揮信訪工作部門綜合性職能作用。常委會在開展行使職權的具體工作時，應充分考慮信訪工作部門的意見和建議。地方人大常委會開展執法檢查和評議等活動，有時之所以效果非常有限，重要原因之一就是很少發現具體問題，沒有把住執法部門的“七寸”。而信訪部門的接訪案中60%以上都是涉法具體案件，如果能從這些案件中選擇個別案件在行使職權的具體活動中認真剖析一下，效果將可能會大不一樣。因此，常委會行使職權的各項工作，特別是監督工作，如果能充分利用信訪部門所掌握的信息，實效會大有提高。

五、授予信訪機構適當的權力，強化調查權和公開督辦權

信訪很多是涉及糾紛解決，而所有的糾紛解決機制都要求處理糾紛的機構地位獨立，盡管不同的解決制度對獨立的程度要求可以不一樣。這是糾紛解決制度的公平性、公正性要求所決定。救濟監察獨立的一個關鍵條件是有適當的權力。目前我國信訪機構基本扮演一種轉信的角色，真正解決問題的還是地方的各級黨政領導。其原因大多被歸結為信訪部門權力有限，面對群眾的問題，信訪部門無能為力；如果要信訪部門解決問題，那就要給信訪部門相應的權力。除了信訪機構目前享有的權力之外，最重要的應該是強化調查權和公開督辦權。

調查權中應該特別強調要求提供包括內部文件等信息的權能。對于調查中發現的法律、法規中的問題，有提請合憲性審查的權力。信訪機構每年要向人大提交年度報告，或向人大常委會提交特別報告，人大及其常委會要專門對報告進行討論。報告及其人大審議的結果要向社會公開。

人大信訪工作與人大全面履職尤其是監督工作有機結合，更好地行使監督權，這是把群眾的監督轉化為國家權力機關監督的有效途徑。這樣做，是實施憲法的需要，是擴大公民有序的政治參與渠道的需要，是人大職責的需要，也是人民當家作主的需要。人大信訪要實現為人大常委會行使監督職權服務的職能，有效督辦機制，信訪督辦權是人大常委會具備的法定權力。為發揮督辦作用，切實有效地提高人大信訪案件的解決率，一是建立督辦責任制，二是建立常委會領導親自督辦制度，三是建立督辦跟蹤制度。

[1]中國行政管理學會：《信訪學概論》，中國方正出版社2005版。

[2]花傳國、溫明：《人大信訪機制缺失性分析》，載《人大研究》2010年第6期。

[3]姜明安：《信訪制度及解決爭議的機制亟待創新》，載《中國改革（農村版）》2004年第11期。

[4]于建嶸：《 中國信訪制度批判》，載《中國改革》，2005年第2期。