論鄧小平立法思想對形成中國特色社會主義法律體系的歷史作用

□ 趙宏強

鄧小平法治思想博大精深，全面系統，是鄧小平理論的重要組成部分。本文以鄧小平立法思想為切入點，闡述鄧小平立法思想對形成中國特色社會主義法律體系的歷史作用，探討新形勢下進一步加強立法工作、完善法律體系的思路及對策。

一、鄧小平關于加強立法工作、完備法律體系的論述

加強立法工作、完備法律體系是建設社會主義法治的首要環節。法治國家形成和發展的過程，首先是社會主義法律體系逐步建立和完善的過程。因此，只有抓緊立法工作，建立比較完備的社會主義法律體系，使國家各項工作都有法可依，才能保障社會主義現代化建設的順利進行。1978年12月召開了中央工作會議，在閉幕會上鄧小平同志作了題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話，提出了新時期我國加強法制建設的基本方針和任務，特別是提出了加強立法工作、完備法律體系的立法思路，為形成中國特色社會主義法律體系指明了方向。他指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”針對當時我國立法很不完備的情況，他指出：“現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人說的話當作‘法’，不贊成領導人說的話叫‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變，所以，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環境保護法、勞動法、外國人投資法等等……做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。國家和企業、企業和企業、企業和個人等等之間的關系，也要用法律的形式來確定；它們之間的矛盾，也有不少要通過法律來解決。”鄧小平強調指出：“現在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善。有的法規地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律。修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待‘成套設備’。總之，有比沒有好，快搞比慢搞好。此外，我們還要大力加強對國際法的研究。”[1]

2011年3月10日，吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上莊嚴宣布：中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依。在中國特色社會主義法律體系已經形成的今天，我們重溫鄧小平同志關于加強立法工作、完備法律體系的這段講話，更加深刻地感受到鄧小平同志高瞻遠矚、深謀遠慮，他的立法思想具有深刻的理論性、戰略性、前瞻性和指導性。

鄧小平同志的上述講話主要體現了以下幾方面的精神：第一，闡述了民主和法制的關系，要加強民主就要加強法制。社會主義民主和社會主義法制有機統一在一起，不可分。發展民主必須健全法制，使民主制度化、法律化。法制必須以民主為基礎。離開了民主，法制就可能演變成為依法實施的專制或以法律的名義而實行的人治。第二，首次完整地提出了我國法制建設的基本方針，即“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的十六字方針。這十六字方針在黨的十一屆三中全會上正式確定為我國法制建設的基本方針，其內涵包括立法、執法、守法等法制建設各方面的基本要求，而且把“有法可依”放在首位，對于我國法制建設具有廣泛而深遠的意義。第三，提出了適合當時實際情況的立法指導思想，即“成熟一條，制定一條”，“粗一點，逐步完善”，“有比沒有好，快搞比慢搞好”。其含義有兩層：一是立法步伐要加快。經濟建設的發展，政治體制的改革，都需要法律的維護，不加快立法步伐，就不能滿足日新月異的社會變化。二是立法質量要保證。法律條文要清晰明了，不能模糊不清、晦澀難懂。雖然一部法律不可能永久地一成不變，隨著社會的發展都要經過適當的修改或重新制定，但這并不是說立法可以草率行事。要在保證質量的情況下，確保制定的法律在一段較長的時間內保持相對的穩定。第四，提出了中央立法與地方立法并舉的立法戰略。針對當時我國立法權高度集中在全國人大的實際，他在這次講話中提出立法方法要靈活，地方立法要敢于先行一步，先行實驗。某些法律在全國還不能統一制定的情況下，地方立法要大膽地先行一步。這樣，一方面有利于針對地方特殊情況，解決地方問題;另一方面也可以為全國立法積累經驗，提供參考。這一思想為后來我國形成統一的、分層次的立法體制提供了理論依據，奠定了基礎。第五，隱含著劃分法律部門的萌芽思想。“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環境保護法、勞動法、外國人投資法等等”，“大力加強對國際法的研究”，“成套設備”，這些思想為今天劃分中國特色社會主義法律體系的七大部門提供了一個原則性的劃分思路，是我國法律部門的萌芽。

黨的十一屆三中全會后，鄧小平同志進一步明確了他對加強立法工作、完備法律體系的指導思想。1980年8月，他在中央政治局擴大會議上指出：“公民在法律和制度面前人人平等。”[2]同年12月，他在中央工作會議上指出要在國家根本大法上對人民民主制度加以嚴格確立，并提出要對公民的各項民主權利、民族區域自治制度做法律上的規定。他強調：“要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利，要使各民族真正實行民族區域自治，要改善各級人民代表大會制度，等等。關于不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來。”[3]“要繼續發展社會主義民主，健全社會主義法制。這是三中全會以來中央堅定不移的基本方針，今后也決不允許有任何動搖。我們的民主制度還有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令和條例，使民主制度化、法律化。”[4]這些論述既是鄧小平同志關于民主和法制建設的綱領性表述，也是他立法思想的集中表現。

二、鄧小平立法思想的實踐成果

判斷一個國家的法律體系形成與否，應把握以下四個標準：一是涵蓋社會關系各個方面的法律部門應當齊全；二是各個法律部門中基本的、主要的法律應當制定出來；三是以法律為主干，相應的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，應當制定出來與之配套；四是法律體系內部應當做到科學和諧統一。以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體，深刻總結“文化大革命”的慘痛教訓，在作出把黨和國家工作重心轉移到經濟建設上來、實行改革開放歷史性決策的同時，把加強社會主義民主法制建設作為堅定不移的方針確定下來，強調必須使社會主義民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，開辟了社會主義民主法制建設蓬勃發展的新時期。在鄧小平立法思想指導下，我國立法工作取得了舉世矚目的巨大成就，形成了中國特色社會主義法律體系。

（一）立法步伐明顯加快。在鄧小平關于“成熟一條，制定一條”，“粗一點，逐步完善”，“有比沒有好，快搞比慢搞好”的立法思想指導下，從1979年開始，我國的民主法制建設邁出了堅實的步伐。1979年，五屆全國人大二次會議一次通過選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經營企業法等7部法律，標志著我國法制建設邁入健康發展的新時期。鄧小平同志親自指導了1982年憲法的制定工作，他立意高遠、深思熟慮，對新憲法起草中遇到的重大問題，特別是國家體制方面的一系列問題，及時、明確地提出了意見，對1982年憲法的制定起了決定性的作用。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過了新憲法，標志著我們黨在治國理政上已經開始了依法執政的歷史轉折。1982年憲法出臺前后，一大批法律相繼制定，立法工作取得重大進展，充分展示了鄧小平立法思想的巨大歷史作用。1992年，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制，隨之提出要加快經濟立法，在20世紀末初步建立適應社會主義市場經濟的法律體系。全國人大及其常委會為此努力工作，到上世紀末，初步構建了社會主義市場經濟法律體系框架。1997年，黨的十五大明確提出依法治國，建設社會主義法治國家，并提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系。黨的十七大提出，要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。新中國成立以來特別是改革開放30多年來，在中國共產黨的正確領導下，經過各方面堅持不懈的共同努力，我國立法工作成就斐然，令世人矚目。“1982年通過了現行憲法，此后又根據客觀形勢的發展需要，先后通過了4個憲法修正案。到2010年底，我國已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件，并全面完成對現行法律和行政法規、地方性法規的集中清理工作。”[5]

（二）法律部門已經齊全。在鄧小平“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”、“要制定一系列的法律、法令和條例”思想的指引下，經過各方面的共同努力，目前，涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經齊全，主要表現在：一是憲法及相關法，目前除1982年憲法及4個修正案外，制定了30多件同憲法關系最直接、最緊密，涉及國家主權、政治制度和公民政治權利方面的法律。二是民法商法，制定了包括民法通則、物權法、合同法、公司法等20多件規范社會民事、商事活動的法律。三是行政法，主要包括行政組織法、行政行為法、行政監督法等方面的60多件法律。四是經濟法，目前我國已經制定了50件左右規范國家對經濟進行宏觀管理或調控活動的法律。五是社會法，主要是規范勞動關系、勞動保障、社會福利和特殊群體利益保障方面的法律規范，已經制定了包括勞動法、礦山安全法、工會法等方面的10多件法律。六是刑法，1979年我國制定了刑法，之后根據改革開放和現代化建設發展的客觀實際，陸續通過了20多個對刑法的修改和補充規定、決定，1997年對刑法進行了全面修訂，后又作了部分修改，目前刑法已經比較完善。七是訴訟和非訴訟程序法，已經制定了刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、海事訴訟特別程序法和仲裁法等法律[6]。總之，各法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規和地方性法規比較完備，法律體系內部總體做到科學和諧統一。

（三）統一而多層次的立法體制已經建立。我國的立法體制經過了一個發展演變的過程。1954年到1978年，我國的立法體制是一種高度集中的立法體制，立法權集中在全國人大一個機關手里，全國人大常委會沒有國家立法權，也沒有賦予國務院立法權；自治區、自治州、自治縣的自治機關可以依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人大常委會批準，其他一般地方都沒有立法權。1979年以后，根據鄧小平同志關于“有的法規地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律”的精神，大大加快了立法體制的改革步伐。1979年7月五屆全國人大二次會議重新修訂的地方組織法，賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規權。1982年憲法又進一步賦予全國人大常委會以較大的立法權，賦予國務院制定行政法規權，從而使我國的立法體制更加適應社會主義現代化建設的需要。2000年3月九屆全國人大三次會議通過的立法法，對我國的立法體制作了進一步完善，實行統一的、分層次的立法體制：全國人大及其常委會行使國家立法權，制定法律；國務院根據憲法和法律制定行政法規；省、自治區、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規；省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和其他經國務院批準的較大的市的人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規；民族自治地方，即自治區、自治州、自治縣的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例，依法報批后生效。我國現行立法體制體現了統一而又多層次的結構特征，中央和地方的不同立法主體依法制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等，共同構成一個統一的法律體系整體。

中國特色社會主義法律體系的形成，夯實了立國興邦、長治久安的法制根基，標志著我們在建設社會主義法治國家的歷史進程中進入了新階段，站在了新起點。在這個法律體系形成過程中，鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀，為之提供了理論指導，特別是鄧小平立法思想，為這個法律體系的形成提供了深厚的理論基礎，起到了歷史性的推動作用。總結我國改革開放30多年來的立法經驗，主要有五條：一是堅持黨的領導；二是堅持以中國特色社會主義理論體系為指導；三是堅持從中國國情和實際出發；四是堅持以人為本、立法為民；五是堅持社會主義法制統一。這五條經驗，正是鄧小平同志立法思想的集中概括。

三、完善中國特色社會主義法律體系，進一步加強地方立法工作

中國特色社會主義法律體系來之不易，而不斷完善這個法律體系將是更為長期、更為艱巨的任務。就國家層面而言，應從三個方面對這個體系進行完善：一是更加注重對現行法律的修改完善，對不一致、不適應、不協調的法律進行修改。二是更加關注配套法規的制定工作，通過配套法規把已經制定的法律法規落到實處。三是根據經濟社會發展的需求制定新的法律，通過法律手段調整經濟社會發展中出現的新情況、新問題。

地方立法是中央立法的補充。完善中國特色社會主義法律體系，必須要進一步加強地方立法工作。地方立法工作中，要創新思維，牢固樹立適應新形勢新任務的立法理念。

（一）堅持理論引領。堅持正確的指導思想，是做好地方立法工作的根本前提。中國特色社會主義理論體系是包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發展觀等重大戰略思想在內的科學理論體系，是我們做好一切工作的根本指針。在地方立法工作中，我們要始終堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，并以此統一思想認識、確定立法思路、完善立法機制，不斷開創地方立法工作新局面。

（二）堅持以人為本。堅持以人為本、立法為民，是做好地方立法工作的根本目的。在地方立法工作中，要始終尊重人民的主體地位，堅持“問法于民”，通過公布法規草案和舉行立法座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方面的意見，尤其是基層群眾的意見，切實做到集思廣益、凝聚共識，從人民的實踐創造中汲取智慧，從人民的發展要求中獲得立法的動力和營養。正確把握最廣大人民根本利益、現階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關系，正確反映和統籌兼顧不同方面群眾的利益，著力解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，切實把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為地方立法工作的出發點和落腳點，保障和改善民生，維護社會公平正義。

（三）堅持與時俱進。地方立法要立足于當地經濟社會發展的實際，突出地方特色。要遵循法規體系和地方立法工作自身規律，妥善處理法規的穩定性與變動性、現實性與前瞻性、原則性與可操作性的關系，使法規既適應當地經濟社會發展的客觀要求，又順應國內外立法趨勢。地方立法要根據新形勢新任務，努力實現五個“轉變”：從側重經濟立法向經濟社會立法并重轉變；從管理型立法向服務型立法轉變；從數量速度型立法向質量效益型立法轉變；從粗放型立法向精細化立法轉變；從注重立新法向法的系統化轉變。

（四）堅持質量第一。要積極探索立法規律，完善地方立法工作機制。通過立法前的項目論證、立法中調研、立法后評估等方式，反映客觀規律，解決實際問題。要使法規互相銜接，協調配套。要妥善處理各種利益關系，確保法規制度能夠得到有效實施。確定立法項目，要以解決問題為導向，使法規更具現實針對性；在法規規范設計上，要力求明確具體，增強法規的可操作性；在立法模式和體例上，不求大而全，需要幾條就制定幾條，重在管用，重在實施。要堅持“立、改、廢”相結合，積極推進法規清理工作常態化，對不適應經濟社會發展，與法律法規不一致、不協調的，及時修改或廢止。

一代人有一代人特定的時代環境。任何偉大人物的思想及實踐都是時代的產物，都同時代特征緊密相關，都打上了很深的時代烙印。鄧小平同志開創了法高于我、法治高于人治的新風尚，引領我們形成了中國特色社會主義法律體系，并一步步走向法治國家。中國特色社會主義法律體系的形成，是建設中國特色社會主義法治國家偉大征程上的重要里程碑。我們要以此為新的起點，迎接新挑戰，追求新跨越，實現新目標。

注釋：

[1][2][3][4]《鄧小平文選》（1975～1982），人民出版社1983年版，第136～137、292、299、318頁。

[5]《全國人大常委會工作報告》，2011年3月10日。

[6]《立法法講話》，中國民主法制出版社2000年版。