創新社會管理是我國改革的新任務

文/李培林

創新社會管理是我國改革的新任務

文/李培林

當前，我國正處于從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從傳統計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型期，社會結構、社會組織形式、社會價值理念等都已經和正在發生深刻變化，原有的權力高度集中、政府統管一切的社會管理方式已經不能適應新的現實要求。這也是大量社會矛盾易發多發的一個重要原因。因此，如何形成具有中國特色的社會管理理論，創新社會管理體制，構建與發展社會主義市場經濟相適應的社會管理新格局，實現社會和諧穩定，既是當前理論界關注的重要前沿課題，也是人們關心的重大現實問題。

社會管理通常是指以政府為主導的包括其他社會組織和公眾在內的社會管理主體在法律、法規、政策的框架內，通過各種方式對社會領域的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。改革開放以來，我國經濟社會各領域都發生了深刻變化，原有的權力高度集中、政府統管一切的社會管理方式也發生了很大變化。然而，現有的社會管理體制仍難以適應快速而深刻的社會變遷的需要。這就要求我們深入研究社會管理規律，更新社會管理觀念，整合社會管理資源，創新社會管理體制機制，構建社會管理新格局。

改革開放以來經濟社會的深刻變化要求創新社會管理體制

當前經濟社會形勢的一個突出特點，就是經濟持續快速發展、政治保持總體穩定、社會問題多發凸顯。社會問題多發凸顯有諸多因素的影響，其中一個重要因素就是現有的社會管理體制難以適應經濟社會快速而深刻的變化。這就迫切要求創新社會管理體制。

社會結構的深刻變化要求創新社會管理體制。隨著改革開放的日益深入和社會主義市場經濟的不斷發展，我國社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益格局和分配方式日趨多樣化，現有的社會管理體制面臨一些重大變化的挑戰。一是階層結構的變化。原有的利益分化較小的、由工人階級、農民階級、干部和知識分子組成的簡單階層結構，已經轉化成利益分化較大的、由許多不同利益群體組成的復雜階層結構。如何在新的形勢下整合和協調好各階層的利益，形成既充滿活力又和諧相處的秩序，成為社會管理的重要任務。二是城鄉結構的變化。先后有2億多農民離開耕作的土地和生活的村莊，轉變為從事第二、第三產業的工人，而新生代農民工更加渴望過上不同于父輩的生活。如何使轉變了職業的農民能夠更好地融入城市的新生活，成為社會管理的重大挑戰。三是收入分配結構的變化。衡量收入分配均等化程度的基尼系數逐步攀升，城鄉、區域和社會成員之間的收入差距不斷擴大，一些分配不公現象引起群眾不滿。如何調整收入分配結構、扭轉收入差距擴大趨勢、建立公平合理的收入分配秩序，成為維護社會和諧穩定需要解決的深層問題。四是人口結構和家庭結構的變化。我國幾千年來家庭代際的金字塔結構，在城市里隨著獨生子女家庭的增多，開始出現倒金字塔家庭結構，社會流動的加強和代際關系的轉變使城鄉家庭小型化、居住人少化趨勢明顯，很多過去可以由家庭和代際幫助解決的問題如養老、單親撫養、疾病照顧等逐漸成為社會問題。這些都是我國社會管理面臨的新任務。

社會組織方式的深刻變化要求創新社會管理體制。隨著經濟體制的深刻變革，社會組織方式發生巨大變化。這個變化可以概括為從“單位人”到“社會人”的變化。一方面，隨著“住房自有化、就業市場化、社會保障社會化、后勤服務市場化”等改革的推進，作為傳統管理體制基礎的“單位組織”把社會問題解決在基層的能力弱化，有些單位組織則徹底解體；另一方面，就業方式的多樣化使社會流動加快，改革開放后大量新產生的就業組織大都采取了“非單位”的管理體制。在城市就業總人口中，“單位人”由過去占95%以上下降到現在占25%左右。在政府和分散的“社會人”之間，原有的單位管理網絡在弱化，而新的社區管理網絡還不夠完善，導致出現社會整合的缺失。在這種情況下，政府往往要直接面對分散的個人，加大了治理的成本，自上而下社會事務的落實和自下而上社會問題的解決受到阻礙。同時，基層的一些社會糾紛和社會矛盾無法解決在基層，導致上訪案件增多；在一些地方，有些社會問題由于多年積累，形成民怨，很容易因意外事件造成群體性事件。因此，加強和改善社會管理，需要進行新的探索，走出一條與社會主義民主政治和市場經濟相適應的社會管理的新路。

社會行為規范和價值理念的變化要求創新社會管理體制。市場取向的改革促進了經濟發展，顯著地改善了民生，也帶來社會行為規范和價值理念的變化。對個人利益的追求獲得了正當性和合理性，但約束、監督追求個人利益的行為規范系統還不完善；社會生活和生產行為的復雜性大大提高，但適應這種復雜性的社會管理技術還沒有得到相應提高；市場經濟條件下人們的價值理念發生深刻變化，但與這種變化相適應的社會道德和誠信體系建設明顯滯后；等等。因此，在創新社會管理體制的過程中，不僅要重視硬件建設，而且要注重軟件建設。要大力推進社會主義核心價值體系建設，更新社會管理的理念，完善與新型社會管理體制相適應的道德秩序、誠信體系和行為規范。

改革和創新社會管理體制的目標和路徑

現代社會管理是一個以政府干預和協調為主導、以基層社區自治為基礎、以非營利社會組織為中介、動員公眾廣泛參與的互動過程。在計劃經濟時代，我國社會管理的基本體制是政府承擔著幾乎全部社會職能，以單位為基礎對社會實行總體控制，社會運行成為政府運行的組成部分。這是一種行政吸納社會或社會運行行政化的管理體制。隨著改革的深入和社會主義市場經濟體制的確立，社會組織體系發生深刻變化，傳統的行政化單位體制逐步弱化，國家在相當程度上失去了依托單位承擔社會職能的組織基礎，同時強調在改革中剝離單位原來承擔的社會職能，實現社會職能社會化（以及某種程度的市場化）。但是，社會管理體制改革明顯滯后，在一段時間里仍然習慣于以行政化手段進行社會管理。這樣，一方面國家在改革經濟管理體制時努力把組織社會生活的職能轉移給社會，而另一方面社會卻因為傳統社會管理體制的延續而不能有效地自我發展和組織起來，難以承接這種職能轉移。要解決好這一矛盾，就必須在社會建設過程中構建現代社會管理體制。從宏觀上說，這需要解決好以下三個方面的問題。

科學認識現代社會管理體制建設的主要目標。黨的十六屆四中全會第一次提出建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。一般而言，現代社會管理既是政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規范和調節的過程，也是社會自我服務并且依據法律和道德進行自我規范和調節的過程。這兩個過程相輔相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，現代社會管理體制建設就包含著兩個基本目標，即一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效；另一方面要加快社會的自我發育，增強社會自我管理的能力，擴大社會自我管理的范圍。鑒于目前我國社會的發育和發展明顯滯后的現實狀況，第二個目標的確立和實現顯得尤為重要。然而，我國社會領域的發展必然與西方國家有很大的不同，參與社會治理的不僅僅是相對于國家和政府的民間社會組織。推動社會領域的發展，應充分發揮社區自治組織、工青婦等人民團體、行業協會的作用，廣泛動員各種社會力量參與社會管理和服務。

改革完善政府社會管理體制。現代政府社會管理的主要事務，是公民個人、家庭、基層自治社區和非營利社會組織所不能辦理的公共社會事務，這些社會事務涉及社會整體的公共利益，必須依靠國家權力和政府權威予以辦理。現代政府社會管理的主要內容包括保障公民權利、協調社會利益、回應社會訴求、規范社區自治、監管社會組織、提供社會安全以及應對社會危機等。現代政府社會管理的主要目的，是培育合理的現代社會結構，促成公平公正的社會利益關系，化解社會矛盾沖突，維護社會秩序和穩定，從而構建經濟、社會與自然協調發展的社會基礎和環境。現代政府社會管理的基本方式，是社會法規和社會政策。要不斷完善規范政府行為、保障公民權益、促進社會公正、推動社會發展的社會法規體系，制定各種滿足社會發展需要的有針對性的社會政策。這四個方面構成現代政府社會管理的基本邏輯和路徑。為了構建現代社會管理體制，一切與此相矛盾或背離的現行社會管理制度都應被納入改革和完善之列。目前，尤其需要深化對城鄉管理體制、社區管理體制、社會組織管理體制、公共資源投入管理體制的改革。

大力發展社會自治和自我管理。以社區自治組織、非營利社會組織和廣大公民為主體的社會自治和自我管理，是現代社會管理體制的兩大組成部分之一。培育和發展社會自治和自我管理能力，不斷擴大社會自治和自我管理的社會空間，是推動社會管理體制現代化的重要環節。在現代社會，形成政府與其他社會管理主體共同參與社會治理的體制機制，提高社會自治與自我服務能力，努力降低社會管理的行政成本和總成本，已成為社會管理體制改革發展的基本趨勢。我國社會管理體制改革和創新面臨的問題是，社會自我發展空間仍然較小，相對于強大的國家和市場而言，社會還處于弱勢地位，自治和自我管理能力不足、條件有限，甚至難以有效承接經濟組織在改革中剝離出來的以及國家相對退出后留下的社會管理職能。因此，要大力發展和培育我國社會自治和自我管理的能力。

社會管理的資源保障

社會管理是一項龐大的系統工程，需要大量資源投入。經過改革開放30多年的發展，我國已經具備了一定條件來滿足社會管理資源投入的需求，現在的關鍵是公共資源的合理配置和社會資源的有效動員，以及大規模的人力資源培育發展。

合理配置公共資源。國家公共資源對社會建設和社會管理的投入，是社會管理最重要的財力資源保障。一是進一步加大社會建設和社會管理的投入。改革開放以來，國家投入社會建設和社會管理領域的公共資源一直呈增長趨勢，但從社會建設和社會管理的需要來看，我國公共資源的投入仍然不足。與發達國家相比，我國公共財政社會凈支出占國民總收入的比重仍然偏低。實際上，在成熟的市場經濟國家，中央（聯邦）政府直接承擔著廣泛的社會服務供給職責。這也是避免出現區域公共服務差距，實現社會管理和公共服務均等化、合理化的重要條件。二是構建財權與事權相匹配的社會事務公共資源配置體制。進一步完善1994年以來以分稅制為基礎的分級財政體制，為社會政策提供資金配套，減少只給政策不給錢的做法。三是推動公共資源社會投入配置重心向下。注重充實基層財政，有效提高基層政府提供管理和服務的能力，并把基層政府的工作重心轉移到社會管理和公共服務上來。

廣泛動員社會資源。從國際經驗看，社會管理的社會資源投入主要有三種來源：一是各種機構的內部社會管理投入，如作為現代企業社會責任組成部分的企業社會投入；二是各種民間非營利組織的社會投入，這些組織在啟動以后也部分地通過非營利的有償服務來實現自我維持和發展；三是各種形式的社會捐贈，包括慈善捐助。比較起來，我國社會建設和社會管理方面的資源投入主要還是國家財政投入，社會資源投入比較有限。例如，2009年我國慈善捐助總額為509億元，相當于當年GDP總量的0.17%、財政總收入的0.75%。而同期美國社會慈善捐款總額達到3000億美元，相當于美國當年GDP總量的約2%、財政總收入的約10%。因此，完善有利于慈善捐助健康發展的稅收制度和慈善組織制度，推動企業的社會責任建設，廣泛動員社會資源投入社會管理，形成參與社會管理的宏大志愿者隊伍，是我國創新社會管理迫切需要研究的重要課題。

大力培育發展職業化、社會化、專業化社會管理人力資源。職業化社會管理人力資源，是指就業于社會管理各職業領域的人才隊伍，主要來自政府相關部門、公辦社會事業服務機構、社會團體和群眾組織、基層社區自治組織以及非營利民間社會組織。目前，我國在這些機構從業的職業化社會管理人員總量估計在4000萬人以上，他們是職業化社會管理人力資源體系的主要組成部分。社會化社會管理人力資源，則是指以各種非職業方式參與社會管理的人員，具有代表性的是各種志愿者隊伍。目前，志愿者隊伍在社會管理中發揮著日益重要的作用，但社會化的社會管理人力資源并不僅僅限于志愿者隊伍。社會利益關系的調節，社會沖突矛盾的化解，公民素質的提升，新型社會規范的形成，現代公民意識的養成以及對社會管理工作的社會監督，需要全體公民的廣泛參與。專業化社會管理人力資源，主要是指專業社會工作人才隊伍建設，也包括職業社會管理人才隊伍的專業化。專業社會工作人才的培養和職業社會管理人才隊伍實現專業化，途徑主要有兩條：一是通過常規教育體系培養，二是大力加強相關培訓。

（作者：中國社會科學院社會學研究所所長、研究員、博士生導師，國家社會科學基金評審委員會委員，馬克思主義理論研究和建設工程社會學專家組首席專家。兼任中國社會學會會長，國家規劃專家委員會委員。）