依法行政理念的歷史溯源與現實啟示

□ 楊艷茹

（遼寧師范大學，遼寧 大連 116029）

依法行政理念的歷史溯源與現實啟示

□ 楊艷茹

（遼寧師范大學，遼寧 大連 116029）

依法行政理念的形成與歷史演變蘊涵著法治的價值訴求和主旨的轉變，核心是實現由 “控制行政權”到“保障行政權有效行使”。依法行政理念的演變不是價值變遷，而是價值關注點和思維方法的轉變。我國要實現依法行政就要處理好 “控權”與 “行權”或 “有限”與 “有效”相結合的問題。

法治；控權；效率；依法行政

一、依法行政理念的形成與價值訴求

概念既是人類思維的形式，又是人類認識的成果。在人與世界的現實關系中，作為主體的人，既要以概念的方式去把握和描述人與世界的關系，又要以概念的方式去理解和反思自己的思維和行為，“概念是人類歷史文化的‘水庫’，也是人類認識發展的‘階梯’和‘支撐點’”。［1］（p54）事實先于概念，概念來源于事實。依法行政理念也是如此，它植根于西方法治的歷史發展之中。西方民族國家在其自身形成的過程中，經歷了國家與社會的分離、君主與市民角力、權力的分立與制衡的過程。正是在這一復雜的歷史過程中孕育了依法行政理念及其“限政、控權或限權”的價值訴求。

早在古代西方，古希臘人就開啟了法律之治的思想之門，在此基礎上，古羅馬人開創了依法辦事的實踐模式。二者相得益彰，共同遺惠于后世。

在古希臘邁錫尼時代，那些古老的國家一樣是“王者統治”、權力控制一切的。但在此時期，被賦予自由精神的希臘先賢就已經開始“試圖確立一種人類新秩序的基礎”，并認為“這個基礎應該以一種適用于所有人的平等法律來代替君主、 貴族和強者的絕對權力”。［2］（p11）這是歐洲乃至人類法律之治思想的萌芽，為隨后的梭倫改革的精神和原則奠定了基礎。“梭倫所完成的一切，都是以共同體的名義并借助法律的力量完成的，他把強制性和正義性結合在一起”，［3］（p73）開啟了“人民服從治理的人，而治理的人服從法律”［4］（p153）的城邦治理“新秩序”。在此基礎上，伯里克利改革最終在人類歷史上首次確立了 “民主法治的政府”，“而非人的政府”。其后，古希臘兩大著名思想家柏拉圖和亞里士多德繼承并在理論上系統闡釋了這一法治思想。柏拉圖雖然早期主張“哲學王”的統治，但在晚期實現了由人治向法治的轉變。亞里士多德更是一貫主張法治優于人治，英國思想家維爾評價道，“古典思想的最大貢獻在于強調了法治，強調了法律對統治者的至高無上……這種對法律、對確立的規則之重要性的強調是古希臘人思想的精髓”。［5］（p22）

羅馬人征服希臘后，在政治文化方面創造了堪與希臘人相媲美的成就當屬影響至今的羅馬法和影響至深的共和精神。被譽為 “祖國之父”的羅馬共和國執政官西塞羅就曾明確地提出了依法行政的理念。他說，“一個執政官的職責就是依照法律對人民進行統治，并給予正當的和有益的指導。因為法律統治執政官，所以執政官統治人民。并且我們真正可以說，執政官是會說話的法律，而法律是不會說話的執政官”。［6］（p79）羅馬人的價值理念是反對個人獨裁、擅斷，用西塞羅的名言表述，即“我們是法律的奴仆，以便我們可以獲得自由”。為此，羅馬人不斷地調整制度和規則，千方百計地避免和防止權力專斷。

“羅馬是溝通古代與中世紀和近代思想的橋梁”，［7］（p304）經過中世紀，西歐各國對權力專斷和權力恣意行使更加恐懼，因而也更加注意抵防。在沖破中世紀封建王權絕對統治的過程中，西歐各國終于回歸到古典歷史遺惠給他們的“民主”價值和“法治”模式中，并形成了普遍的共識和堅定的信念。這一共識與信念體現在政制設計上，即讓具有民意性質的立法機關以所制定的法律鉗制行政權，以實現民權對君權、王權的制約。這即意味著國家行政的法治原則、民主自治原則和權力制約原則。簡而言之，即意味著依法行政的原則。此時，依法行政的要旨自然是嚴格控制和限制行政權，避免或防止行政權濫用。正如美國學者梅里亞姆所揭示的，“行政領導在民主掙脫君主制桎梏的時候是被當做眼中釘的，強有力的行政管理最初被當做君主制的一部分而怕得要命，后來又被懷疑為貴族制度的一部分。”［8］（p84）

人類的文明具有共通性。依法行政為歐洲和近代各國行政權運作所采納。各國因其國情不同又將之具體化為不同的具體原則。在英國，具體化為越權無效原則、合理性原則和程序公正原則；在法國，具體化為行政法治原則和行政均衡原則；在美國，具體化為正當法律程序原則和行政公開原則；在德國，具體化為法律保留原則、比例原則和依賴保護原則。綜覽各國依法行政具體原則的問題指向，無一例外，都指向了行政權濫用。為此，各國都制定了嚴格的法律，作為防止行政權濫用的手段和方法：一是通過明確的立法控制行政權的運行，行政主體必須嚴格執行法律授予的行政權。體現的是行政法治原則、越權無效原則、法律保留原則。二是通過指導性規則有效控制行政主體的自由裁量權。表現為合理性原則、均衡原則、比例原則等。

由此可見，在依法行政理念形成初期，其價值訴求的本意在于達到控制行政權、限制行政權，以確保行政權之行使不能妨害公民的基本權利或侵蝕、蠶食民主的目的。可以說，這一時期，依法行政與控制行政權具有同質含義。相對于后期依法行政價值關注點的變遷，控制行政權即為依法行政的原旨意義。

二、時代變遷與依法行政理念的轉變

19世紀末20世紀初，隨著全球化進程的不斷加快，世界也發生了巨大變化，天災人禍頻發，經濟衰退，社會問題激增，傳統的依法行政理念遇到了空前的挑戰。在傳統的依法行政理念下，政府因受到法律的嚴格束縛而效率怠慢。人民期待政府積極行使權力，創造必要的民生條件，早日擺脫戰后社會經濟衰退、人民生活水平下降的困境。此時，行政權行使的語境早已遠離君主制的危險，民主共和早已深入人心并普遍制度化。在諸多因素推助下，西方社會開始步入“行政國家”和“福利國家”時代。

福利國家的實施帶來了大量的給付行政行為，人民的生活質量和權利享有狀況在很大程度上依憑行政權的行使。社會秩序的重建與經濟的復興及人民的信心也在很大程度上依憑行政權的積極作為、有效果和有效率的作為。在這樣的情形下，以控制權力為要旨的依法行政原則不斷受到現實需要的挑戰，依法行政在新語境下發生了新的變化，即如何保障行政權有效行使。人們意識到，行政權既不能濫用，也不能不積極作為；人們期待政府從“守夜人”走上前臺，發揮其應有的領導作用。

于是，依法行政的主旨發生了改變，行政權從嚴格受控走向適度松綁和“作為”鼓勵。其表現主要體現在兩個方面，其一，“……當公民和社會秩序之維護需要行政權出現時，法律不能阻止行政權的行使而使之事實上處于缺位的狀態。”［9］（p312）這即意味著對行政權積極作為的鼓勵與保護。由此催生了依法行政的又一具體原則，即行政應急原則。行政應急原則也因之成為現代行政法的基本原則和標志。其二，立法權與行政權關系發生了變化，二者從高度緊張轉變為適度寬松；由提防、恐懼轉變為協調、配合；立法權從為權力設防轉變為對行政權有效性進行保障甚至授權立法。這意味著依法行政的價值重心開始轉移，依法行政從原旨的“控權論”轉變為“有效論”。

這一理念轉變和價值關注點的變遷也得到了大多數國家的認可和支持。全球數十個國家75000名法學家通過《法治宣言》宣告：“法治原則不僅要對制止行政權濫用提供法律保障，而且要使政府能有效地維護法律秩序，借以保證人們具有充分的社會和經濟生活條件。”［10］（p235）宣言肯定了依法行政的價值新意是行政權的有效行使。同時也指出，這一新意與原旨并非替代關系，而是與時俱進的修正和補充關系。從這一新意的由來和目的看，可以肯定，依法行政的原旨與新意都是為了民意和公利；從這一意義上說，依法行政的基本價值并沒有改變，變的只是其價值的關注點或思維的側重點。具體而言，關注點從原旨的“依法”變為新意的“行政”，對待權力的態度從消極的“控制”變為積極的“保障”。此后，行政立法成為一種新的法源和立法趨勢，行政權行使的限制觀念與效率觀念開始協調生效。

需要指出的是，這一轉變也埋下了行政權膨脹的種子。因為政治體系要成為最大多數人永恒的工具，僅靠良好的政治理念是不夠的。要實現善政，拋棄惡政，唯有實行依法行政。只有依法行政才是“防止權力集中和濫用職權而設計的一套復雜的制約和平衡制度。”［11］

在當代，西方國家依法行政理念在“以人為本”的時代主題下，其內涵也更賦于人性化，出現了“個體化正義”（individualized justice）、“復合控權”、“行政自制”和善治理論等一系列新觀念、新理論。“個體化正義”在認可行政法“積極功能”的基礎上，將行政的價值關注對象從面移向點，表明現代行政法對人的關注更加細致、更加實際。復合控權模式將控權在規則細化、原則指導、程序、監督多層面和理念、主體、制度、立法多視角同時展開，是依法行政積極原則和消極原則的綜合化。行政自制理論主張在對行政權進行外部約束和控制的同時，也應從行政權自身結構來探討其自我約束與自我克制的機制。具體而言，行政系統或者行政主體針對自身違法或不當行為，要自我控制并約束其所實施的行政行為，使行政權在合法合理的范圍內運行，包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列內設機制。善治理論強調政府與公民之間的合作、自上而下管理與自下而上參與的結合以及管理主體與方式的多樣性，其最終目標在于實現公共利益的最大化。

在我國，依法行政的理念形成較晚。歷史上長期專制和建國后長期人治的政治語境是我國依法行政理念形成的天敵。直到改革開放后，隨著國家法制化進程的深入，依法行政觀念才逐漸樹立起來。改革開放30多年來，法制建設的重大成果就是逐步形成了依法行政的理念。1978年黨的十一屆三中全會提出“加強社會主義民主，健全社會主義法制”，確立了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的社會主義法制基本原則。1982年，國家頒布了較為完善的現行憲法。我國依法行政理念有了形成的前提。1997年，黨中央明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略。我國依法行政開始從理念變為行動。此后，依法行政作為“法治國家”建設的核心問題，越來越受到理論和實踐的雙重關注，依法行政成為建設中國特色社會主義法治國家的戰略步驟和重要途徑。自上世紀末至今，我國相繼頒布實施了一系列法律，如《行政處罰法》（1996）、《行政監察法》（1997）、《行政復議法》（1999）、《立法法》（2000）、《行政法規制定程序條例》（2001）、《規章制定程序條例》（2001）、《法規規章備案條例》（2001）、《行政許可法》（2004）《治安管理處罰法》（2005）、《政府信息公開條例》（2008）等等，這是我國依法行政的法律依據和標志，從一個側面反映了我國依法行政的具體理念。

改革開放30多年來，我國依法行政理念經歷了從無到有、從工具性到控權性、從消極控權到積極控權的飛躍發展。追根溯源，我國依法行政理念的形成、豐富與完善，首先植根于經濟體制改革的深入和法治國家方略的轉型，其次得益于世界先行法治國家依法行政的經驗和理念。當下和未來，加快我國法治國家的進程和依法行政的進程依然離不開對先進國家依法行政理念的廣泛借鑒。

三、依法行政理念的現實啟示

“以人為本”、依法行政是憲政的基礎，人民成立政府的目的是為了更好地保護自己的權利不受侵害。但近年來，國內以野蠻拆遷為典型的違法執政現象相繼發生，直接造成了人民生命和財產的損失，這意味著我國的依法行政任重而道遠，我們還需要很好地借鑒西方依法行政的經驗和教訓，并從中獲得有益的啟示和借鑒。

第一，依法行政理念的形成過程啟示我們，法治的邏輯內涵是規則至上，依法行政必須要樹立規則至上即法律至上觀。在形式上，不管權力的合法性、正當性來源于功勛上卓著還是血統、神授，抑或是法律授權，權力的行使都要服從特定的法律規則。規則至上是法治區別于人治的基石。法治與人治的區別關鍵不在于國家治理是否需要人抑或法的功用，而在于法與人的權威何為上位。“當法律的權威臣服個人的權威時，便是人治，當個人的意志和權威臣服于法律的權威時，便是法治。”［12］（p292）世界上凡是服膺于法治方略的國家，無不在憲法中宣布“法律的至上性”。我國現行憲法在序言和第5條中也用大量文字反復表達了這一原則。這表明，我國已以憲法的形式宣布，作為國家權力組成部分的行政權及其行使者要依法律之規定行使其權力，即要依法行政。目前的主要問題不是規則的認可，而是實踐中“有法必依”和“違法必究”問題。

第二，依法行政的起源告訴我們，依法行政的價值追求在于人民性、公正性。依法行政緣起于民權對王權的要求，是民權對王權勝利或王權對民權妥協的標志。隨著法律化、制度化的不斷發展，民權與王權的關系從一定程度的“相爭”簡化或制度化為分權制衡的獨立因子或平列關系，這反倒使依法行政的價值追求時有淹沒。從起源上看，依法行政的價值追求在于民意、民生和公利，不論消極控權還是積極行權，其價值追求都離不開其民主性或正義性。這也正是我國近年來從中央到民間都十分關注的民生、民意的合法性所在。也就是說，行政執法的最終目的不是為了完成指令任務，而是為了維護正義。現代社會對正義的理解既包括社會正義，也包括個體化正義。類似野蠻拆遷的教訓警示我們，決不能以社會正義為名，侵害、蠶食或淹沒個體化正義。若社會中個體不斷遭遇執法不公，那么這個社會的正義觀或憲政的價值關注點就需要重新審視，即問題可能出現在理念上、觀念上而不單是行動上。

第三，依法行政原則的歷史演變告訴我們，依法行政在不同的時代有不同的價值關注點。就我國目前的法治建設而言，依法行政既要強調“控權”又要“有效行權”；只有控權與行權協調一致、合力而為，才能打造出有作為的陽光政府。

對比西方依法行政的發展歷史可以清醒地看到，依法行政之中國問題與西方國家在很多方面是不同的。我國沒有西方憲政國家對行政權專制的高度警惕，沒有經歷漫長的“限制行政權力”的歷史積淀，直接進入了讓“行政權有效發揮”的時代；我國實施法治方略的時間很短，中央集權專制的歷史很長；改革到了縱深階段，社會問題集中凸顯，而體制改革又非一日之功，因此，在依法行政原則的把握上，要從實際需要出發，而不能過于拘泥于西方的理論邏輯或發展階段。同時也應當對行政權擴張保持清醒：但凡為體制改革延時緩沖的權宜做法，則嚴格控制在權宜時限之內；運用消極思維（控權）還是積極思維（授權）對待行政權，其立基點只能是社會情勢，包括行政權現實狀況和社會民生需要兩方面。總的來說，對行政權加以法律規限是必須，但“對權力濫用的防范并不等于時時刻刻都要對權力進行五花大綁”；“對權力限制不可使權力失去保護人權的能力和機會”；“對權力的限制以權力的有效行使為限度”。［13］（p317）依法行政要遵從“有限”與“有效”相結合的原則。

第四，依法行政理念的現代發展啟示我們，“以人為本”是依法行政的價值核心和最終目的，“控制行政權”和“有效行使行政權”是依法行政的具體方式和不同側重。方式方法是隨時代、時局、時政變化的，而變化的旨義是由價值核心決定的。我國行政法治在起步晚、發展快、問題集中的情勢下，借鑒和把握新理論的根本依據只能是“以人為本”。為此，政府要樹立“權力設定和行使是為了最大限度地促進公民權利的實現與增長”的觀念，實現從權力本位向責任本位轉變、向服務型政府轉變；行政人員要樹立“對機構所要實現的目的和所要服務的社會群體負責”的觀念。也就是說，觀念上要從“治民”轉為“治吏”和“治權”。而依據善治理論，民與吏（權）的最佳關系應當是“以和諧理念實現政府與公民對公共生活的合作管理”。

總之，依法行政是法治的基本要求和準則，世界各國依法行政理念的變遷與豐富發展，對我國實施依法行政、建設社會主義法治國家具有重要的理論意義和現實意義。

［1］孫正聿.哲學修養十五講［M］.北京大學出版社，2008.

［2］［3］讓－皮埃爾·韋爾南.希臘思想的起源［M］.三聯書店，1996.

［4］威爾·杜蘭.世界文明史·希臘的生活（上卷）［M］.東方出版社，1999.

［5］M·J·C·維爾.憲政與分權［M］.三聯書店，1997.

［6］西塞羅.論法律，西方法律思想史資料選編［C］.北京大學出版社，1983.

［7］叢日云.西方政治文化傳統［M］.大連出版社，1996.

［8］梅里亞姆.美國政治思想［M］.商務印書館，1984.

［9］［12］［13］秦前紅，葉海波.社會主義憲政研究［M］.山東人民出版社，2008.

［10］梁治平.法辨——中國法的過去、現在和未來［M］.中國政法大學出版社，2002.

［11］扎卡里非.非自由民主政體的崛起 ［J］.國外哲學社會科學文摘，1998，（01）.

（責任編輯：高 靜）

The Historical Origin and Realistic Enlightenment of the Concept of Lawful Administration

Yang Yanru

The concept of lawful administration and the historical evolution of systems embody the value pursuit and gist changes of laws，whose focus is the change from controlling administrative power to guaranteeing the effective performance of administrative power.The evolution of lawful administration is the change of value focus and thinking modes instead of value evolution.The current lawful administration in China should deal with the problem of combining power control with power performance，combining the limited with the effective and uniting value with form.

lawful governance；controlling administrative power；effect；lawful administration

D630.1

A

1007－8207（2011）07－0040－04

2011－04－10

楊艷茹 （1966—），女，遼寧黑山人，遼寧師范大學政治與行政學院副教授，碩士生導師，博士，研究方向為馬克思主義中國化。