攸關檢察事業的修法之旅第七屆國家高級檢察官論壇

文/成韻

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攸關檢察事業的修法之旅第七屆國家高級檢察官論壇

文/成韻

2011年10月12日至13日，由國家檢察官學院、中國人民大學法學院主辦，遼寧省大連市人民檢察院承辦的第七屆國家高級檢察官論壇在大連召開，參與本屆論壇的有來自我國各級人民檢察院的檢察長、高級檢察官和我國法學界的專家學者共100余人。論壇圍繞“人民檢察院組織法修改”的主題，探討了在我國檢察體制深入改革的當下，如何修改完善人民檢察院組織法，以適應檢察機關建設和工作開展的需要，切實保障人民檢察院依法獨立行使檢察權、強化法律監督的諸項重要問題。

是否修？時機基本成熟

“人民檢察院組織法是人民檢察制度的法律形式，是檢察權運行的法律基礎，也是中國特色社會主義檢察制度完善和發展的直接體現。”最高人民檢察院副檢察長孫謙在本屆論壇上的講話，點出了這部法律在我國檢察事業發展和司法體制改革中的重要地位。

然而，我國現行的《人民檢察院組織法》是在對1954年組織法修改完善的基礎上，于1979年制定通過的，迄今已有32年之久，期間雖有兩次修訂，但隨著社會飛速發展和法治進程的推進，社會各方面都發生了深刻的變化，現行的《人民檢察院組織法》僅有三章28條，內容單薄，用語過時，從結構體系到具體內容等各方面皆有缺失。

論壇上，國家檢察官學院黨委書記、院長石少俠提到，現行《人民檢察院組織法》存在的問題日趨突出，已不容忽視，“例如，對人民檢察院的任務規定得不準確、表述得不科學；對人民檢察院的職權規定得不全面，表述得不周延；對人民檢察院的法律監督職能規定得不完整，表述得不清晰。有的內容已陳舊過時，需要以新的內容來取代；有許多新的制度，特別是司法體制改革的新舉措，如人民監督員制度等，急需以法律形式來予以確認。”而中國人民大學法學院副院長龍翼飛也認為，現行人民檢察院組織法所規定的人民檢察院的任務不準確、不完整，對檢察機關的職權規定不完善，對檢察機關的法律監督職能，以及預防職務犯罪等職能，都沒有明確，亟須修改完善。

修改、完善《人民檢察院組織法》的呼聲既有來自理論界的，也有發自實務界的。山西省人民檢察院副檢察長嚴奴國在論壇上表示，現行組織法是1979年計劃經濟時代制定的，而32年過去了，我國變化翻天覆地，司法體制改革深入推進，而關于我國檢察體制和工作體制的重要改進，需要以法律形式固定下來，檢察機關自身建設，特別是檢察隊伍素質建設也必須有制度保障，因此，現行檢察院組織法應根據現有的需要，進行修改、完善。

當談到修法時機問題，最高人民檢察院法律政策研究室主任陳國慶認為，中央司法體制改革的不斷深入推進，對將有關改革成果法律化、制度化提出了要求。并且，刑訴法、民訴法等法律修改也為檢察院組織法修改提供了條件。此外，中國特色社會主義法律體系的形成同樣要求修改完善《人民檢察院組織法》。因此，修法的時機現已基本成熟。

既然修法已成大勢所趨，那“如何修”、“哪些問題需要思考”便成為近年來檢察機關和法學界重點研究和探討的課題。

如何修？理論、實證并行開道

論壇上，針對人民檢察院組織法改什么，如何改，很多問題被擺在研討桌上，內容涉及組織法定位、原則、結構，人民檢察院的職權配置、組織體系、領導體制、檢察官選任管理制度、工作程序、內設機構、檢務保障的立法問題以及檢察人員的分類管理等。就這些問題，來自檢察機關的實務人員和法學界的專家學者紛紛提出了精辟獨到的見解。

最高人民檢察院副檢察長孫謙在提出修改意見時談到了堅持法律監督屬性，以及理論探討與實證研究并行的方法。孫謙表示，在組織法修改中，要堅持以是否有利于法律監督職能的發揮為依據，準確把握檢察機關的法律監督屬性，進一步完善檢察權的科學配置，這是人民檢察院組織法的基本要求和目的。加強修法的研究論證是一項重要任務，在抓好這項改革任務的同時，也要結合刑事、民事、行政訴訟法等相關法律的修改，進一步加強理論研究，積極提出改革意見和建議。

而在研討過程中，關于“移除訴訟程序性條款”和“人民監督員制度法制化”兩方面內容，頗受關注，并逐漸形成了共識。

來自中國人民大學法學院的湯維建教授是“移除訴訟程序性條款”的擁護者。湯教授認為，現行組織法文本的結構體系明顯存在諸多問題，比如，作為組織法，檢察機關的職權沒有成為單獨章節，反倒是屬于訴訟法規制范疇的人民檢察院行使職權的程序卻單獨成章并占據立法文本三分之一的篇幅，這使得本來就條文數量較少的檢察院組織法，其真正有效的規范力度更加單薄。“具體的法律程序不屬于組織制度的問題，不應當規定在組織法當中。”山西省人民檢察院副檢察長嚴奴國也如此認為。

本屆論壇誕生了眾多富有建設性和啟發性的建議，比如人民監督員制度作為一項實踐“民主監督”的有力措施，亟須法律化與規范化，這便是“人民監督員制度法制化”的主要內涵。在參與研討的檢察機關和法學界中，有這類想法的不在少數。最高人民檢察院司改辦主任王洪祥以“應當把人民監督員的制度入法”直截了當表述立場。在他看來，人民監督員試點長達7年多，效果不錯，具合理性，也有發展前景，但至今人民監督員制度仍在體制外運行，在法律上也沒有名分。

遼寧省大連市人民檢察院檢察委員會專職委員王秋寧認為，對人民監督員法制制度的創設，進一步健全了檢察權和職務犯罪機制，對保證檢察機關依法獨立行使檢察權具有十分重要的意義。而關于人民監督員法律制度設計，完善人民監督員法律規范體系，應以現有的相關立法為基礎，不斷完善中國特色人民監督員法律規范體系。國家檢察官學院檢察基礎理論教研部主任、教授常艷提出，“人民監督員制度法制化路徑，應更多采取分步推進的方式，在組織法作出原則性規定，在程序法當中有程序的規定，在條件、時機成熟時，作出人民監督員法，作出一些具體完善性的規定。”

修法面臨的問題錯綜復雜

論壇上的思維碰撞、交鋒，總會誕生一些新的東西，有共識類的，也有個人創見，其中也會生出一些疑問。本屆論壇上，國家檢察官學院教務部主任郭立新教授提出，憲法規定了檢察機關是國家的法律機關。但對具體的職權沒有明確說明，因此在組織法修改過程中的一個問題是要把憲法確定的地位和權力在其中明確，劃分出檢察機關和其他國家權力機關的關系。而明確之后，在組織法當中如何落實？檢察機關的“國家”性應當如何理解？其與人民代表大會民主制度的關系又該如何解釋？以上等問題都是需要思考的。

此外，在12日下午與會代表進行的分組討論中，北京市海淀區人民檢察院研究室主任尉連東代表第三組發言，其中談到了與會人員熱議的檢察機關機構設置問題。

與會代表普遍認為，現有檢察機關內部機構設置存在以下三大問題：一是稱謂雜亂，名不副實；二是機構過多，力量失衡；三是分工過細，職能重疊。上述問題在一定程度上影響了檢察職能的發揮，制約了檢察工作的科學發展，故有必要下工夫進行改革。對此，國家檢察官學院科研部主任、學報主編徐鶴喃教授指出，研究檢察院組織法修改的過程中，應該關注實踐當中重要的問題，比如說檢察院的組織體系。他認為,在實踐當中，內設機構不是行政問題，是訴訟問題。重慶做了內設機構的改革，包括分類管理，這些東西實際上指向的問題是檢察權行使主體的問題。“關注內設機構改革、分類管理，我相信能推動檢察實踐和司法實踐的近來和發展，對最終完善我們的檢察院組織法和推動有中國特色法制體系的形成有非常大的支持。”

檢察人員分類管理也是分組討論中另一大熱點議題，與會代表認為，目前，我國檢察機關對檢察人員簡單地套用行政化管理模式，沒有對各個崗位的職責進行科學的分類，建立有針對性的管理標準，這種單一的管理模式越來越不適應檢察工作需要，有必要通過人民檢察院組織法的修改加以解決。

我們知道，一部法律的修改往往需要廣泛征求多方意見，通過深入的理論探討和實證研究，取得基本共識，求同存異穩步推進，正如中國人民大學法學院教授陳衛東所言，“檢察院組織法修改應以開放式的，更寬廣的胸懷去容納。”而這又是一個漸進的過程，“我們對檢察院組織法的修改應多一些耐心。”國家檢察官學院民行檢察教研部副主任劉輝如此說道。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com

《人民檢察院組織法》的歷史變遷

新中國成立以來，我國一共頒布過四部人民檢察院組織法：第一部《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（1949年）、第二部《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》及《各級地方人民檢察署組織通則》（1951年）、第三部《中華人民共和國人民檢察院組織法》（1954年）、第四部《中華人民共和國人民檢察院組織法》（1979年）。

如今，一些全國人大代表和部分省市的人大代表團紛紛提出了《關于修改人民檢察院組織法的議案》。而全國人大常委會也將該法的修訂提到了立法日程。