人大常委會對終止代表資格有無必要作決定

人大常委會對終止代表資格有無必要作決定

據報道，山東省某市人大代表陳某，未經批準連續兩次無故不出席市人民代表大會會議，該市人大常委會會議作出決定：終止陳某的市人大代表資格。有人認為，按代表法規定，未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的，其代表資格終止，人大常委會發個公告即可，無須作決定，而法律也沒有賦予人大常委會有決定終止人大代表資格的職權。

安徽省蕪湖市三山區人大常委會滕修福撰文認為，會議決定是發布公告的前提。代表資格終止，人大常委會不僅僅是“公告”而已，應有對代表資格終止的真實性進行審查和合法性進行確認之必要。首先，未經人大或常委會公告，代表資格終止就無法實現。代表法第五十條規定了代表資格終止的法定程序。也就是說，出現代表法第四十九條所列“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”等七種情形之一的，其代表資格終止依法應由代表資格審查委員會報本級人大或常委會予以公告，否則代表資格終止就無法實現。其次，代表資格終止，審查委員會應履行審查之職。就拿“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”的代表資格終止情形來說，某代表是否真的未經批準兩次沒有出席人代會?代表資格審查委員會要收集人代會出席記錄等能夠確認某代表兩次未經批準缺席人代會的證據材料，在此基礎上形成代表資格審查書面報告，依法報人大或常委會備查。再次，代表資格終止，人大或常委會應行使確認之權。還拿“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”的代表資格終止情形來說，是否終止某人大代表資格？不是代表資格審查委員會說了算，而是人大或常委會說了算。人大或常委會如何說了算？這就要通過人大或常委會會議來聽取代表資格審查委員會的報告，對某人大代表“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”真實性進行審查，并對是否符合代表資格終止情形的合法性進行確認。如果認為代表資格終止只是僵化走“程序”發布“公告”而已，那人大在這些人眼里真成了“橡皮圖章”。最后，代表資格終止，人大或常委會不僅僅是“公告”而已。關于代表資格終止，法律雖然只明確人大或常委會“公告權”，沒有明確其“決定權”，并不意味著人大或常委會無須決定。依法履行代表資格終止程序，代表資格審查委員會有代表資格終止的審查之職，人大或常委會有代表資格終止的確認之權。如何確認代表資格是否終止？這就需要人大或常委會召開會議形成確認一致的會議決定。確認一致的會議決定也是人大或常委會議事決策的決定形式，只有在人大或常委會會議上作出決定后，人大或常委會方能發布公告，這樣才符合人大集體行使職權的議事原則。因此會議決定是人大或常委會發布代表資格終止公告的必經程序和必要前提，認為“法律也沒有賦予人大常委會有決定終止人大代表資格的職權”的觀點是明顯錯誤的。

安徽省鳳陽縣人大常委會武春撰文認為，人大常委會對代表資格終止作“走過場”的決定符合代表法的規定精神。代表法第四十九條規定了代表資格終止的七種情形。也就是說，只要有這七種情形之一，就要終止其代表資格。如何終止？代表法第五十條規定，縣級以上的各級人大代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人大常委會，由本級人大常委會公告。大家知道，公告是一種文種形式，按照《人大機關公文處理辦法》的規定，公告適用于發布法律、地方性法規及其他重要事項。關于終止代表資格的公告應屬于發布重要事項。既然要以人大常委會的名義發布公告，公告的內容就必須是人大常委會的整體意志，否則就不能用人大常委會這個名。人大常委會公告不是隨便發的，也不是哪一個人或幾個人就能說了算的。按照人大常委會的議事規則，人大常委會的整體意志必須是半數以上組成人員的共同意志，如何體現整體意志？筆者認為表決是一種好形式。除表決外，找不到其他形式（如果能找到表決以外的形式來體現人大常委會的整體意志，當然也可以使用）。值得強調的是，如果用表決的辦法，按辭海和現代漢語詞典的解釋，表決就是作出決定。因而人大常委會公告的內容，作了決定后就能體現人大常委會的整體意志。實際上作決定就是為了體現整體意志，就是為了以人大常委會的名義發公告，這符合代表法和有關法律精神。通常情況下，對于要表決的決定草案，人大常委會組成人員可以贊成，也可以反對，也可以棄權，也就是說有多種選擇權力。但對于終止代表資格的決定草案的表決，只要滿足終止代表資格的條件，就只能有一種選擇，就是贊成終止代表資格，否則就會違反代表法第四十九條的規定。因而這種表決實際上是“走過場”的表決，但這是履行法定程序的具體體現。如果說“走過場”不合適的話，其實那是立法存在的問題，有待于今后法律的不斷完善。具體操作基本思路為：首先代表資格審查委員會要審查代表資格終止的相關資料，看是否滿足代表資格終止條件，審查后提請人大常委會主任會議列入常委會議程;其次代表資格審查委員會主任委員向人大常委會會議作《關于代表資格終止的報告》，向會議提供終止代表資格的相關資料，并形成決議草案;最后人大常委會對決定草案進行表決，表決通過后發布公告。

河南省汝州市人大常委會閆旭輝撰文認為，人大常委會對終止人大代表資格只需公告不必作出決定。法律對代表資格終止應予以公告的規定是明確的。代表法第四十九條規定了代表資格終止的七種情形。代表法第五十條也有規定。因此，“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”其代表資格的終止，應由代表資格審查委員會報本級人大常委會（鄉鎮人大）審議通過，由本級人大常委會（鄉鎮人大）予以公告即可，人大常委會不必對代表資格的終止作出決定。代表資格終止需提請人大常委會審議。2011年8月26日，全國人大常委會第三十一號公告為我們提供了一個代表資格終止操作上的參考范例，文中“河南省人大常委會接受了周以忠提出的辭去第十一屆全國人民代表大會代表職務的請求。依照代表法的有關規定，周以忠的代表資格終止。現在，第十一屆全國人民代表大會實有代表2975人”。此前兩日，第十一屆全國人大常委會代表資格審查委員會報請全國人大常委會審議《關于個別代表的代表資格的報告》，并“報請全國人民代表大會常務委員會予以公告”。文中對接受代表辭職請求和代表死亡兩種情形的處理，并沒有報請全國人大常委會作出決定，而是只需審議通過并公告即可。代表資格終止由人大常委會作出決定不合情理。對于以上代表法關于代表資格終止“辭職被接受的”和“被罷免的”兩種情形。出現這種情況，在代表辭職或被罷免時已經由人大常委會作出接受辭職或罷免的決定。如果由代表資格審查委員會報告人大常委會（鄉鎮人大）審議后，再次作出決定，是一種不必要的重復，也不合情理。另外，對“未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議”的情形作出決定，還會出現常委會組成人員投票通不過的情況，使這種監督手段陷入尷尬境地。

山東省陽信縣人大常委會李紅星撰文認為，人大常委會決定終止代表資格不妥。其一，與法律不符。新修訂的代表法第五十條規定，“縣級以上的各級人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會常務委員會，由本級人民代表大會常務委員會予以公告。”法律規定十分明確，代表資格的終止，由人大常委會“予以公告”而不是“作出決定”。其二，有越權之嫌。地方組織法第四十四條明確規定了縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會所行使的14項職權，通常歸納概括為“四權”：地方立法權、決定權、選舉任免權、監督權。“人大常委會作出決定終止人大代表資格”之舉，主要行使了決定權和監督權。然而，細讀地方組織法對決定權行使的規定和監督法的規定，找不出該市人大常委會做法的法律依據。由人大常委會來決定終止代表資格，明顯超越了人大常委會的職權。其三，顛倒了關系。代表法第二條規定，“地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權力機關組成人員。”地方組織法第四十條規定，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會是本級人民代表大會的常設機關，對本級人民代表大會負責并報告工作。”人大代表與人大常委會的關系應是“主仆關系”，人大常委會及其辦事機構要為代表依法履行職責提供服務和指導，而非對人大代表進行監督。對人大代表的監督，代表法第六條也有明確的規定：“代表受原選區選民或原選舉單位的監督。”而由人大常委會實施對代表的監督并最終作出決定終止代表資格，顯然是顛倒了兩者之間的關系。

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