在對比中感悟德國的應急管理和社會點滴——赴德國學習考察報告

包亞寧

在對比中感悟德國的應急管理和社會點滴
——赴德國學習考察報告

包亞寧

德國是一個發達的現代國家，其比較完善的應急救援體系在保護公民生命財產安全方面發揮了重要作用，值得我們借鑒和學習。他們的應急救援體系在職能部門功能定位、志愿者隊伍建設走在了世界的前列。標準化、規范化社會生活保證了人們的生活品質，降低了社會災害發生的頻率。這些成就的獲得是與相應的培訓理念、培訓方式密不可分。海南建設國際旅游島需要學習借鑒他人成功的經驗和做法，學習借鑒德國的應急管理和培訓理念應當成為我們的思考方向。

德國；應急管理；培訓；借鑒

2010年10月，筆者作為國家行政學院廳局級領導干部應急管理專題研討班的學員赴德國進行了為期半個月的學習。對于德國，筆者腦海中的印象是由平時閱讀積累的數字和一些介紹性的文章構成的。因此，從總體上來說，關于德國的認識是符號性、沒有動感的，同時又充滿了諸多的疑惑。這次赴德國學習應急管理，可以說是恰逢其時。通過一段時間的學習、觀察、生活，既為以往的數字德國注入生命活力，也初步厘清了一些疑惑，還親身感受了德國政治、經濟、社會、文化等方面的點點滴滴，獲益匪淺。

一、德國比較完善的應急救援體系和職能部門清晰的功能定位

在德國，我們所稱的應急管理被稱為“危機管理”。盡管稱謂不同，但所從事的工作是基本相同的。所不同的是，他們面對的事務更多，范圍更廣。例如，在中國日常由醫院自己承擔的病人救助也被納入他們的體系之中。可以說，德國的應急管理基本上涵蓋了公民所遭遇到的一切危難，包括突發的自然災害、工商業生產經營過程中發生的事故、專業性極的強消防滅火，還有日常的傷病救助。相對于我國來說，我們應急管理的基本內容則是依據中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議于2007年8月30日通過的《中華人民共和國突發事件應對法》。包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。由于國情不同、應急管理的內涵涉及面不同，兩者的比較不一定恰當。但是，它們的基本精神是一致的，最根本的立足點都是保護公民的生命財產安全。因此，學習、借鑒德國的危機管理的觀念、做法對我們是有益的。筆者以為，首先，他們完善的應急救援體系，清晰的功能定位是值得我們學習的。

由聯邦公民保護與災難救助局（BBK）和聯邦技術救援署（THW）構成了德國應急救援體系的兩個支柱。通過授課老師詳細的講解和實地參觀，筆者以為，以下幾點值得認真研究。

（一）建立全覆蓋的救援體系是我們現階段應當推廣的

德國面積35萬多平方公里,8200多萬人口，共有16個州、27個行政專區、300個縣、12500個市（鄉鎮）。從國土面積來說，相當于我國的中等省區，從人口總量來說相當于我國的較大省份，從行政建制來說也只相當于我國的中等省份。但是，從應急管理的角度來看，德國已經建立了比較成熟的救援體系。小到一萬多人的城市（德國把居民聚集區都統稱為市），大到上百萬人的都市，都有完善的應急救援機構，并且高效地發揮著作用。通過近距離觀察和分析，筆者以為，這種體系至少有三個方面的好處。一是效率高。之所以高有兩個理由，第一，對廣大民眾來說，只要記住一個電話號碼，遇到危難可以快速地尋求救助，最大限度地爭取時間。第二，救援機構可以快速反應、節約時間。二是救援成本低。對民眾來說，有時候遇到的災難不是一個專業救援隊伍能夠解決的，需要多部門、多專業的配合，救援中心既可以綜合配備力量，又可以就近組織救援，不僅大大節約了時間，還大大節約了救援成本。三是有利于災后的恢復。在救援中心統一指揮下的救援，會較好地發揮各專業人員的優勢，既可以較好地進行救援，又可以有效地控制對相關設施的損傷，有利于災后的恢復。相比之下，無論從國家角度，還是從地方情況來看，我們在這方面還比較薄弱。筆者以為，我們應當盡快加強這方面的工作，即便是全國統一行動難度較大，也可以在一些省區先行動起來。加強這方面的工作不僅可以體現出我們以人為本的執政理念，還是政府職能轉變的應有之義。

（二）明確劃分各個機構的職責是科學救援的必要保證

德國的聯邦公民保護與災難救助局（BBK）和聯邦技術救援署（THW）具有明確的職責分工。這一點，似乎并不是一個新概念。我們也總是說，我國的應急管理機構也有明確的職責分工。但是，每當我們出現突發事件，所展現的救援現場和救援過程有許多內容值得我們反省。簡單地說，我們的救援更多地是打“人海戰術”，表面上是轟轟烈烈，救援效果似乎也不錯。可是，事后一核算成本，一總結經驗教訓，就會發現許多問題，其中就包括職責劃分不科學、救援體系運轉不規范，以致于最終解決問題大多數是靠上級行政權力的強力推動。因此，在這方面，我們很有必要深入研究現行的體制和職責分工等基礎性的問題。這種研究既包括理論層面，也包括制度層面，尤其應側重在工作層面，建立明確職責邊界和清晰的行為準則。

（三）建立規范的志愿者隊伍值得我們認真學習

在德國，盡管有完善的應急體系，但是，大量的具體工作是靠志愿者隊伍來完成的。從人數來說，志愿者的規模幾十倍于專業人員。而且這些志愿者來自于各行各業，并且通過專業化的培訓與考核，不僅能夠在救援過程中充分施展自己原有的專業知識，還把培訓所獲得的救援技能結合起來，進行符合科學原理的高水平救援。可以說，志愿者是德國應急管理最主要的力量。我國是世界上人力資源最豐富的國家，我們完全有基礎、有條件在這方面展現出自己的優勢和特色。近些年，我國的志愿者隊伍正在迅速壯大，而且正在發揮著越來越大的作用。筆者以為，我們當前亟需做的是，從法律層面上盡快制定相應的法律法規來規范，其內容包括確定志愿者的法律地位、行為依據和范圍、以及由此獲得的社會回報。從行政層面上盡快建立和完善相應的機構，包括政府的管理機構和直接從事此項工作的社會團體。從操作層面上制定標準的行為規范和補償標準。

二、標準化、規范化的社會生活造就了德國，也應當成為我們建設現代國家的重要參照系

一直以來都知道，德國以標準化、規范化著稱，身臨其境后對這方面的感受更加生動、具體。

（一）標準化已滲透到社會生活的方方面面，尤其值得海南學習

去德國之前，盡管知道德國是一個標準化的國家。但是沒有想到它的標準化的程度如此之高。從各種標識到用具，以致從課堂使用的道具到餐廳的餐具，幾乎每一樣東西在不同的地方都是一樣的。體驗之后深切地感受到非常的方便。由此想到，海南正在大力推動國際旅游島建設，其中最核心的內容是用國際標準改造社會生活。在這方面，我們以往比較重視地方特色，這是需要的，以后理當繼續堅持。但是，地方特色和國際標準如何恰當地結合、合理地搭配，需要我們開動腦筋想出辦法來。德國做法很有借鑒意義。德國的每個城市都很有特色，但特色中的支架是標準。筆者嘗試性地歸納為這樣兩點：一是基本零件的生產是標準化的，而組合裝飾力求特色；二是運行規則是標準化的，而運行的內容可以是豐富多彩、充分展示地方特色的東西。這種方式既體現了標準化，又表現了地方特色，其結果是既方便生活，又豐富了生活。

（二）規范化的程序帶來的安靜祥和需要我們認真體會

在德國，無論人們做什么事情，總能感覺到他們有一套明確的模式。剛開始，似乎覺得有些呆板，但仔細觀察就會發現，這樣做的結果是質量和效率都得到了保障。例如，從事裝修的工人在搭腳手架時，他們的操作動作幾乎都是一樣的，每做完一道工序都要用配套的測量儀器測一下，達到標準后再做下一道工序。這樣完成的工作必然是高質量的。當然，他們的規范化也有彈性，但這種彈性嚴格限定在一定幅度內。反觀我們做事情，除了特別規定的程序外，我們喜歡別出心裁，喜歡走捷徑，每個人都按自己的方式做事，過分強調結果，而輕視過程。如果是進行科學研究，這樣做也許是有效的。但是，如果我們做任何事情都這樣，就會付出慘重的代價，一些重大的生產事故就有這方面的原因。對于海南來說，我們建設國際旅游島就要從日常的工作規范著手，充分學習借鑒他人的有益做法，從中汲取營養，不斷增加規范化元素，使社會生活的質量日益提高。

三、以解決問題為目的的培訓理念與方法的幾點啟示

筆者是從事干部培訓工作的，因此格外關注他們的培訓方式，以及滲透其中的培訓理念。

（一）培訓目標非常明確、簡潔，重在解決問題、能夠操作

在德國，從所有的課程設置來看，沒有抽象的理論闡述，只有具體的工作內容和操作方法。這種做法與我們進行培訓有很大的不同。我們不論是長期班，還是短期班，為了強化一些理論和意識，一般都要安排多個理論專題，以此來突出我們對理論學習的重視。從我們的培訓目的來說，這是必要的，理論武裝是我們干部培訓的重要內容。

但是，對于一些比較具體的專題課，過多的理論闡述是否必要值得探討。從以往的教學實踐來看，實際效果往往不盡人意，抽象的理論并不能幫助學員解決自己面對的實際問題。通過德國的學習，筆者感到對應急管理理解更加深刻了。究其原因，筆者以為，他們是把基本原理和理論滲透到了具體的操作方法上了，在學習、練習方法的過程中理解了其中的原理。筆者以為，作為干部的專題培訓，這種方法是適宜的。一般而言，接受培訓的學員自身已經具備了一定的理論基礎，并且有較強的自學能力。即使是涉及到大家不熟悉的理論，通過概括性的介紹之后，重點也應放在操作方法上的培訓。

（二）把課堂作為交流的平臺，而不是教師表演的舞臺

在德國學習的過程中，有大量的講授課。筆者以為，德國老師有一個很好的習慣，就是喜歡被提問。學員可以隨時打斷老師的講授，提出自己的問題，這種做法是受到鼓勵的。他們認為，不應該把問題帶到下面的內容。對此，德國老師做了這樣的解釋：有問題說明聽眾在思考，把個人的思考表達出來，就變成了大家的思考。老師回答問題也必須思考，老師就問題闡述的觀點可以豐富授課內容，可以促進研究，是大家的共同財富。反之，不提問題或沒有問題，只能說明沒有思考或理解了課程，那么這堂課就是多余的。當然，這么說是否準確另當別論，但對筆者啟發很大。自己也經常講課，比較多的是注意自己講授的系統性，不太注意與學員的現場交流，沒有使課堂講授的內容產生最大的效益。

（三）既要注重內容，也要注重形式

德國的學習形式是比較靈活的，老師更像一個教練，不斷地通過各種方式啟發大家。他們的教學場所不拘一格，更像一個訓練場。在這個場所，你不會感到拘束、緊張。在老師的啟發下，每一個學員很容易進入角色，融入學習的氣氛中。相比之下，我們的老師更像一個中學老師或大學老師，教學場景更注重嚴肅。在教學過程中，老師努力地把自己的研究成果講授給大家。筆者以為，兩種方式相比，我們需要做一些改變，把內容和形式結合起來，讓學員成為課堂的主角。

（四）以真正的系統訓練來培養學員的能力

如何培養、提升學員實際工作的能力，這是我們一直探索的問題。德國課堂演練與實地考察給筆者以極大的啟發。他們的課堂演練與實際操作使用的工具是一致的，采用的方法也是一致的。可以說，他們演練過的內容在真實場景中就可以運用。與此相比，我們在這方面差距就比較大，我們的演練像拓展訓練，課堂所練過的內容在實際工作中很難對接。應該說，改變這種現象并不是難事，關鍵是要我們改變思維方式，改變培訓方式。

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1004-700X（2011）01-0007-03

（作者系海南省行政學院教育長、教授）