“十一五”綜合運輸體系發展評價及“十二五”思考

■ 李連成

“十一五”綜合運輸體系發展評價及“十二五”思考

■ 李連成

發展成就

“十一五”時期是我國交通運輸建設力度最大、發展速度最快、成績最為顯著的時期，充分體現了發展作為第一要務，優化、銜接、協調作為指導，加快鐵路發展、進一步完善公路網絡、積極發展水路運輸、優化民用機場布局的基本思路，以改革促發展，促進交通運輸全面協調可持續發展。我國交通基礎設施網絡進一步完善、綜合運輸保障能力顯著增強、運輸技術裝備水平顯著提高、交通運輸節能減排成效斐然、管理體制改革取得重大進展。

（一）以加快發展為主題，交通基礎設施建設規模空前

交通運輸基礎設施投資規模大幅增長。“十一五”我國交通基礎設施投資超過7萬億元，比“十五”增長175% 。交通投資結構繼續得到優化，尤其是鐵路建設投資提速迅猛，打破長期以來鐵路發展滯后的局面。2010年鐵路固定資產投資達到8341億元，比2005年投資增加6977億元，增長了5.11倍。“十一五”期間鐵路固定資產投資24139億元，是“十五”期的4.91倍。

交通運輸基礎設施建設規模空前。五年間各種運輸方式新增里程64萬公里（不含民航航線及國際海運航線），五縱五橫”綜合運輸大通道為干線主骨架的綜合交通網絡框架體系初步形成。鐵路客運專線大規模開工建設，“五縱七橫”國道主干線建成通車，農村交通建設取得較大發展，沿海港口基本建成煤、油、礦、箱、糧五大專業化運輸系統，樞紐和干、支線機場改擴建有序推進，跨區域油氣骨干管網初具規模。在發展中交通運輸結構得到進一步優化，加快了鐵路以客運專線（高速鐵路）和城際軌道交通為主要建設內容的鐵路建設，鐵路發展滯后制約經濟發展的局面初步得到改觀。

（二）以綜合協調為核心，交通運輸保障能力明顯增強

運輸生產和服務水平大幅度提高。“十一五”客運量、客運周轉量、貨運量和貨運周轉量年均增速分別達 到 12.17%、9.72%、11.46%和11.34%，沿海港口貨物和集裝箱吞吐量連續多年保持世界第一。應對汶川和玉樹地震、舟曲泥石流等重大自然災害，以及奧運會、亞運會等重大活動的交通保障能力明顯提升。與此同時，交通運輸服務的時效性、便捷性、安全性等也不斷提升。鐵路客貨車旅行時速有明顯提高，道路交通事故和道路交通萬車死亡人數下降40%以上，城市交通服務水平得到提升，公交優先政策得到較為普遍的實施。

區域和城鄉交通基礎設施進一步協調。“十一五”期間，通過政策傾斜和財政支持，加大了中西部和農村交通基礎設施的建設力度，區域與城鄉交通運輸協調發展取得新進展。一是重點支持中西部地區交通運輸網建設，加密路網、打通對外運輸通道，穩步推進國家高速公路建設，積極發展支線機場。特別是青藏鐵路于2006年7月1日通車，有效改善了西部重點地區的交通條件。二是投資進一步向農村公路傾斜，車購稅投資建設農村公路的總規模是“十五”期的3.2倍，新改建農村公路186.8萬公里，新增農村公路52.7萬公里，總里程達345萬公里，極大地改善了農村交通條件。三是農村與城市之間的交通聯系得到加強，為通過城市經濟輻射發展農村經濟提供了交通服務條件。

（三）以科技創新為動力，運輸技術裝備水平顯著提高

鐵路大力推進原始創新、集成創新和引進、消化、吸收、再創新技術路線，大大推進了鐵路運輸技術裝備水平的提升，以大秦鐵路2萬噸重載列車和時速350公里的高速鐵路為代表的鐵路運輸裝備達到了世界先進水平。在鐵路工程技術方面，高原凍土青藏鐵路無砟整體道床、大噸位橋隧工程、牽引供電、調度指揮系統等，均取得創新性發展，鐵路運輸技術裝備現代化水平的提高為鐵路運輸能力的提高奠定了物質技術基礎。

公路水路交通在大型深水港口建筑關鍵技術、公路大跨徑橋梁和隧道建筑關鍵技術、沙漠公路、凍土公路修建技術等等取得顯著成效。在水運船舶方面，通過引進先進技術與自主開發相結合，圍繞油船、散貨船、集裝箱船三大主流產品，加強船型優化升級換代，具備了30萬噸級超大型油船、超大型LNG船、13000TEU級新巴拿馬大型集裝箱船生產能力，標志著我國船舶裝備技術達到世界先進水平。

民用航空技術上有新的發展。具有完全自主知識產權的ARJ－21支線噴氣客機已開始批量生產，大飛機制造項目已經啟動。縮小飛行高度層垂直間隔，空域容量和利用率明顯提高。

（四）以低碳經濟為理念，交通運輸節能減排成績斐然

完善相關政策制度，大力發展低碳交通。交通部制定了《建設節約型交通指導意見》、《貫徹落實國務院關于加強節能工作的決定的指導意見》，民航總局出臺了《關于加強節能工作的意見》，鐵道部大力推進各種先進的節油代油、節電節水、新能源和可再生能源的綜合利用技術，提高鐵路能源利用效率。這些政策和管理措施推動了交通節能減排工作。2009年民航運輸換算噸公里能耗比2005年降低9.41%、生產飛行小時能耗比2005年降低8.01%；2009年國家鐵路運輸工作量綜合能耗（噸標準煤/百萬換算噸公里）比2005年降低18.2%；2010年營運車、船的單位運輸周轉量能耗和港口生產綜合單耗分別比“十五”末下降了5%、7%和4%。

（五）以轉變職能為方向，管理體制改革取得重大進展

《國務院關于加快長江等內河水運發展的意見》提出，利用10年左右的時間，建成暢通、高效、平安、綠色的現代化內河水運體系，2020年全國內河水運貨運量達到30億噸以上，建成1.9萬公里國家高等級航道，長江干線航道得到系統治理，成為綜合運輸體系的骨干、對外開放的通道和優勢產業集聚的依托

“十一五”期間，按照精簡、統一、效能的原則，以加快實現交通運輸行業政府管理職能轉變的基本改革方向，在完善體制機制，改革工作取得重大進展。由原交通部、原中國民用航空總局、國家郵政局組建成立交通運輸部，并整合了原建設部指導城市客運的職責，標志著交通運輸管理體制改革取得重大進展。“十一五”期間，有關部門進一步深入研究鐵路體制改革方案，遵循總體設計、穩步推進的原則，按照政企分開、放寬管制的要求，研究鐵路企業重組模式，為建立全國統一管理的綜合交通體制奠定理論基礎和前期準備。

發展特點

（一）形成了較為完善的交通運輸發展規劃體系

“十一五”期間，我國制訂并頒布了《綜合交通網中長期發展規劃》、《全國沿海港口布局規劃》、《長江三角洲、珠江三角洲、環渤海三區域外沿海港口建設規劃》、《全國民用機場布局規劃》等，與先前頒布的《國家高速公路網規劃》、《農村公路建設規劃》、《環渤海京津冀地區城際軌道交通網規劃（2005－2020 年 ）》、《 長 江 三 角 洲地區城際軌道交通網規劃（2005－ 2020年）》、《珠江三角洲地區城際軌道交通網規 劃（2005－ 2020年 ）》、《長江三角洲地區港口建設規劃》、《珠江三角洲地區港口建設規劃》等，形成了較為完善的中長期交通發展戰略規劃體系，為我國交通運輸持續穩定發展奠定了基礎。

（二）擴內需政策為交通運輸提供了發展機遇

2008年國家采取了擴大內需的積極財政政策，出臺了十大產業調整和振興規劃。作為基礎設施投資重點領域的交通運輸業，獲得了新的發展機遇。2008年四季度至2010年底，國家新增4萬億元投資，其中用于鐵路、公路、機場、水利等重大基礎設施建設和城市電網改造約1.5萬億，用于農村水電路氣房等民生工程和基礎設施約3700億元，使交通運輸基礎設施建設在既有基礎上得到更快發展，基本實現消除運輸對經濟增長的瓶頸制約的規劃目標。

表1 交通基礎設施完成情況一覽表

（三）客運專線為主體的鐵路大規模建設全面啟動

以客運專線為主體的鐵路建設的全面啟動，成為“十一五”期間交通運輸發展的顯著特點。2008年8月1日時速350公里的京津高速城際鐵路通車運營，匯集了當今世界高速鐵路建設的最新科技成果。2008年4月京滬高速鐵路全線開工，2009年武漢至廣州客運專線開通運營，此外北京至武漢、天津至秦皇島、滬寧城際等鐵路客運專線相繼開工，加上其他包括煤炭等貨物運輸通道的建設，以及既有部分鐵路線路改造的加快。“十一五”鐵路建設的全面啟動，將對我國未來的交通運輸體系格局產生重大影響，對提升我國綜合運輸能力具有積極意義。

表2 運輸生產完成情況

（四）農村道路快速發展成為新農村建設的亮點

農村公路投資占公路投資的比重持續增長，通達率進一步提高，根本改善了農村公路運輸落后的面貌。2010年，全國農村公路里程已達345萬公里，鄉鎮、建制村通班車率分別達到98%、88%，“十一五”農村公路規劃目標提前實現。2009年4月西藏波密扎木至墨脫縣城公路（墨脫公路）新改建工程正式開工，三年后將實現全國全部行政縣通公路。

（五）我國交通運輸體系總體適應經濟社會發展的需求

經歷了“十一五”時期我國交通運輸的大力建設和發展，我國交通運輸設施的總體水平和運輸服務的供給能力有了大幅的提升，有力的支撐了我國40萬億GDP經濟總量資源要素流通需求，以及13.4億人口約24.5次/人·年的出行需求和近24噸/人·年的貨物運輸需求，運輸能力對經濟社會發展的瓶頸制約基本消除。內河航道等級標準有較大提高，通航能力增強；沿海港口萬噸級泊位也有較大增加。民航方面，干線與支線機場改擴建與新建步伐迅速，機場布局逐步合理，運輸能力和功能也進一步提升。從運輸完成情況看，“十一五”期間國省干道道路擁擠度呈現下降態勢，2009年全國的國道、高速公路交通擁擠度均在0.5以下；2008年全國公路水路專項調查結果表明成品油、煤炭、集裝箱等泊位的綜合通過能力適應度均超過1.3：1；鐵路運輸方面，除重大節假日外旅客出行買票難現象基本消除，貨運方面僅在局部地區煤炭等個別貨種的運輸還存在緊張情況；民航運輸繼續保持穩定發展。

（六）交通運輸基礎設施還存在結構性不適應，交通運輸服務水平尚處于較低水平

我國交通基礎設施網絡有待完善，網絡覆蓋廣度與通達深度有待提高，尤其是交通基礎設施結構性矛盾突出，主要表現在：運輸方式間，鐵路和內河航道仍然滯后；鐵路主要干線能力利用率偏高；東部城鎮密集區的國省干線承載的交通壓力較大，擁堵情況較為普遍；不同區域之間斷頭路、卡脖子路段數量還多，公路網絡區域銜接不暢，網絡功能難以有效發揮。我國交通運輸生產服務供給的質量水平還不能很好地適應我國國民經濟發展所帶來的日益增長的交通運輸需求。各運輸方式間的綜合協調問題日益顯現，嚴重影響整體運輸效率的提升和經濟社會綜合運輸成本的控制；交通運輸的安全性、可靠性對經濟社會發展有制約；農村道路的普遍服務水平有待提高；具有高效率決策、管理的綜合交通運輸管理體制仍然沒有形成。

“十二五”綜合運輸體系發展的幾點思考

（一）發展目標：基本適應經濟社會發展

長期以來我國交通運輸發展基本上是“經濟發展－交通滯后，加快交通發展－經濟繼續增長－交通再次滯后、成為經濟發展瓶頸－加大交通投資促進交通運輸發展－經濟繼續發展”的交通追趕型發展路徑。“十二五”交通運輸發展必須主動承擔起支持經濟發展、促進社會和諧的社會責任，繼續加快發展，由被動適應轉向主動適應，由自發滿足需求轉向自覺滿足需求，由追隨發展轉向引領發展，基本適應經濟社會發展需要。

（二）發展主線：轉變交通運輸發展方式

“十二五”時期工業化、城鎮化深入發展，同時土地、能源、氣候環境對交通運輸發展的約束進一步增強，國家將轉變經濟發展方式，促進經濟平穩較快發展。加快交通運輸發展方式轉變是交通運輸業適應未來經濟發展方式轉變，實現自身科學發展的戰略抉擇。要協調各種運輸方式發展，推進各種運輸方式獨立發展為主轉向綜合協調發展。要加強綜合交通樞紐建設，發展一體化運輸，實現客運零距離換乘和貨運無縫化銜接。

（三）基本原則：適度超前

交通運輸是經濟社會發展的基礎性產業，具有建設周期長、影響面廣的特點；運輸需求具有季節性波動的特征；此外應對自然災害等突發事件需要一定的交通運輸能力儲備。避免再次出現交通“瓶頸”，保障“十二五”末綜合運輸體系基本適應經濟社會發展需求的目標實現，必須將適度超前作為交通發展的基本原則，同時在空間上合理布局交通設施，不斷優化運輸結構，推進交通節能減排、實現綠色發展。

（四）發展重點：提高運輸服務水平

經過改革開放以來，尤其是“十一五”時期的建設，綜合交通路網日益完善，目前鐵路和高速公路均還有2萬公里以上的在建規模。按照交通基礎設施建設發展趨勢，為經濟社會發展提供堅實的運輸能力保障奠定了基礎。“十二五”時期綜合運輸體系的發展重點要由基礎設施建設為主轉向設施建設和提高運輸服務水平并重，科學有序地推進交通基礎設施建設，大力改善服務，提高運輸效率，實現交通運輸集約發展。

作者單位：國家發改委運輸所