松花江水污染的公眾認知及參與意愿研究

江雯婧

摘要：

本文基于對哈爾濱市民的問卷調查、隨機訪談和2010年松花江水質監測數據，統計分析了被調查者對松花江水污染程度的認知情況、受各種信息傳播途徑的影響、對環境治理中的各方責任判斷、當前治理滿意程度與環境保護參與狀況等內容，并據此給出相關建議和意見。

關鍵詞：

松花江 水污染 公眾 參與 認知

1研究背景與綜述

作為我國七大流域之一的松花江流域，因2005年末的水污染突發事件備受關注。事實上，從上世紀60年代開始，該流域環境即不斷受到局部污染，且近年來污染呈現出從城市向農村蔓延，從地表向地下滲透，從支流向干流延伸，從區域向流域擴張等愈演愈烈之勢。即便經歷了數年治理，水質仍未發生明顯改善。

與此同時，隨著環境惡化切實影響到公眾的日常生活，以公民知情權、話語權等多重權利為理論基礎的公眾參與，如今也逐漸應用于環境保護與污染治理中[1]。盡管公眾參與得到了學界、立法者以及社會公眾的普遍認識[2][3]，但目前我國的公眾參與機制大多仍不完善，許多所謂“參與”也只停留在“光說不做”的淺表層次。

環境污染與治理的公眾參與問題研究并未形成完整的體系，根據直接分析對象和資料來源的差異可以大體上分為三類。第一類是對環境法規和政策的宏觀分析，僅以官方發布的文字說明進行優劣的模糊評判，直觀但指導意義并不明確[4][5]； 第二類是對案例進行簡單的文本分析，偶有官方統計數據制成的少量圖表，以政府和傳媒信息發布研究居多[6]；第三類則是對公眾進行調查，這類調查大多以問卷的形式針對公眾的環保意識和支付意愿進行，目前已有針對長湖、滏陽河、及淮河/太湖流域等處水污染及防治的公眾認知展開的問卷調查[7][8][9][10]，但此類調查多缺乏完整的研究框架，如對公眾認知與知情權訴求等的關系研究不足。

2研究內容與數據獲取

2.1水污染概念界定

根據《中華人民共和國水污染防治法》（2008年2月修訂），水污染是指水體因某種物質的介入，而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態環境，造成水質惡化的現象。據此，本研究中認為由工業生產廢水和生活污水等長期排放引致的污染，以及短期內突發事件引起的水質急劇下降皆屬于水污染的范疇。

2.2研究內容

本研究從松花江水污染狀況著手，著重通過調查問卷了解水污染的公眾認知度和公眾參與的途徑、方式和意愿等，通過隨機訪談內容整理分離出公眾參與松花江水污染治理的影響因素，同時對相關數據和文獻進行分析和研究，并提出可能的政策建議。

圖表 1 研究內容體系框架

2.3數據獲取和處理

定量數據包括兩方面內容。其中，松花江污染的基本現狀主要通過政府官方網站公布的數據進行深入了解，尤其是對官方發布的2004-2009年松花江流域8個自動檢測站點的水質檢測數據進行匯總統計 。同時設計制作了名為《松花江水污染認知度及其治理的公共參與狀況調查》的調查問卷，問卷包括個人信息、松花江水污染現狀認知和公眾參與狀況等三個部分。2010年7月22日至7月29日在哈爾濱五個中心城區發放問卷共計650份，回收有效問卷613份，有效率為94.3%。有效樣本中男性占49.6%，年齡以19-49歲最多，文化程度中等為主。

定性資料來源有兩種：發放問卷時隨機選取被調查者進行訪談，以及部分調查問卷中被調查者填寫的文字部分。文獻研究從松花江污染與公共參與兩個方面著手，搜索了歷史報道（包括2005年突發水污染事件）、政府信息等多方面的文獻。本研究中試圖通過初步定性分析已有文本資料，抽象出影響公眾參與松花江污染與治理的主要因素。

3研究結果

3.1松花江水污染現狀及認知情況

3.1.1松花江水污染狀況

在松花江沿岸重化工業的發展、農業面源污染的加強和沿岸城鄉居民生活廢水排放量增加等多重因素的作用下，松花江流域的整體水質在上世紀五六十年代開始急劇下降。自吉化建廠后，幾十年間向松花江排放的汞已經高達上百噸，沿松花江兩岸建設的小油井、小煉油廠、化工廠也不計其數，江水污染問題日益嚴峻[11]。1995年，松花江流域符合Ⅰ、Ⅱ類標準僅占4%，符合Ⅲ類標準的占29%，而符合Ⅳ、Ⅴ類標準的占67% 。

近年來，隨著環境保護逐漸受到重視，立法規范與流域環境管理力度逐步加強，信息公開程度有所提高，松花江的水質也較前些年有了一定的提升。2004-2009年，松花江Ⅲ類以上水質平均達到40%-50%，但Ⅳ、Ⅴ類總和仍超出40%，甚至還始終存在著劣Ⅴ類水質。與此同時，2001年以來的松花江流域環境質量監測數據顯示：“十五”期間松花江流域環境污染呈現出加重趨勢；2005年水污染事件發生后，盡管國家將松花江流域水污染防治納入了“十一五”規劃（以下簡稱《規劃》），但流域環境質量仍未明顯改善。

3.1.2水污染認知情況

整體上來說，絕大部分的被調查者都至少聽說過“水污染”這一概念，并對水污染有所了解。但不得不承認仍然存在著理解上的偏頗，甚至有個別市民在接受問卷調查時反問道：“松花江污染了么？怎么又污染了呢？”正如前文概念界定中已明確的，水污染不僅僅指短期內水質急劇下降的突發事件，更多的則是一個長期、緩慢的過程。

在被問及目前松花江水污染程度時，認為“比較嚴重”和“非常嚴重”的分別為297人和92人，達到總數的64.94%。相比之下，認為“比較輕微”和“非常輕微”的分別為58人和4人，只占到10.35%。

公眾認識受各種宣傳途徑的影響方面，電視、熟人間交流和互聯網成為對公眾影響較大的前三個傳播途徑，認為這三項對自己“影響較大”和“影響很大”的分別占71.27%、66.92%和65.29%，而排在第四位的廣播則剛剛超過半數，僅達51.22%。與其他途徑相比，電視和互聯網的優勢在于可以達到內容豐富、宣傳快捷、表現形式生動形象，因而近年來在大眾獲取信息方面扮演著愈來愈重要的角色。而被認為“影響較小”和“影響很小”的前三種途徑分別為書籍、企業或單位宣傳和學校教育，分別占到總數的60.93%，58.25%和54.51%。有關環境污染尤其是水污染的宣傳在我國開始受到重視僅僅是最近一些年的事，因而在這方面學校教育的主要受眾是教育程度較高的年輕人，而對許多年齡較大的人影響卻很小。至于報刊雜志、政府宣傳和環保組織宣傳三項，認為“影響較小”和“影響很小”的人數略微占優勢，分別為46.98%，46.84%和47.54%，但與選擇“影響很大”和“影響較大”的差距并不很明顯。

圖表 2 各種途徑對于哈爾濱市民水污染認知的影響程度分布

訪談中有被訪者提到水污染在哈爾濱市民中的宣傳力度仍然不夠，并強調污染“是一個跟生活密切相關的問題，但大部分人都是一種與我無關的態度”。同時也有人提出，“污染這個東西，聽別人宣傳都是沒用的，還是要眼見為實”。

對于松花江水污染治理現狀的公眾滿意程度來看，僅有媒體宣傳工作一項受到被調查者“很滿意”和“比較滿意”的評價超過半數，達到54.89%。相比之下，對政府的執法力度、政府相關人員的專業素質和公眾環保意識的現狀表示“很不滿意”和“不太滿意”的分別占到總數的64.63%，64.22%和54.32%，對于松花江污染治理現狀的總體感受“很不滿意”和“不太滿意”的甚至超過這三項，高達65.17%。對于政策法規和民間組織的發展的滿意程度評價，正向和負向評價幾乎各半，并不突出。

3.2污染治理的公眾參與

在松花江流域環境管理政策績效[12]的社會統計調查中，48.9%的被調查者認為公眾對松花江流域環境管理政策的知情權沒有得到充分保障；有46.8%的被調查者認為，在松花江流域環境管理政策的制定和實施中公眾的參與度不高，影響對政策的認同和實施。本文問卷調查對此項內容進行了進一步研究，相關結果應從公眾對于污染治理的責任歸屬開始分析。

對于水污染治理中的各方責任分配，認為本市政府“責任很大”和“責任較大”的以74.86%高居首位，二、三位分別是中央政府和企業，此項數據分別達66.36%和65.23%。與之相對，認為社會團體和個人“責任很大”和“責任較大”的僅有34.42%和33.53%，認為其“責任較小”和“責任很小”的卻達到49.14%和47.59%，成為前兩位。

整體上看，公眾本身將水污染治理的責任歸于政府和企業兩方，而將包括個人和社會團體在內的公眾自身獨立于這個體系之外，甚至有調查者明確指出，“政府應該加強保護環境，有所作為，不要為了GPD 犧牲環境，要不以后會為現在付出代價，后悔都晚了”，卻沒有想到這是一個與己相關的事情而愿意主動參與。這種普遍存在的思想態度一方面相當于無形中放棄了公眾參與水污染治理的權利和義務，另一方面更會影響公眾參與相關環境治理活動的意愿和行動力。

近兩年被調查者參與各種活動的頻率的統計發現，除了關注國內外環境保護事件一項選擇“有時”和“經?！钡娜藬颠_到54.91%之外，其余四項（參與環保宣傳、阻止他人破壞環境、做環保志愿者及投訴上訪）均低于35%。被調查者中“從不”和“偶爾”做環保志愿者、為解決日常環境問題投訴上訪和組織他人破壞環境的比例均超過60%，分別為65.95%，64.79%和63.05%，參與環保宣傳一項這一比例則為50.56%。

可以說，隨著參與活動所需要付出的時間精力和成本的增加，各項活動公眾參與的頻率呈現出急劇下降的趨勢。也即，關注相關環境保護事件和宣傳都不需花費太多精力，因而能夠達到一種相對較高的參與度，而耗時耗力的身體力行的實效性活動如阻止環境破壞活動、參與投訴上訪等卻少有人參與。這說明公眾尚未把環境保護尤其是水污染治理當做是分內職責，只有當個人利益直接受損時才會采取行動，而這種行動又往往缺乏效力、結果不成功，最終又不得不求助于公眾之外的力量。以松北區松浦鎮松花江村西火磨屯村民為例 ，一年多以來，鄰村的鉛筆廠將廢水從西火磨屯村頭的江堤下排出，不僅嚴重污染了江水和灘涂地，甚至還嚴重污染空氣。村民就污水一事與鉛筆廠嘗試過溝通解決，結果不了了之，無奈最終只能尋求媒體、環保局等的幫助。鉛筆廠排污之所以能夠持續一年多仍未解決，一個很大的原因是村民不懂得作為利益受損方，該如何參與處理此類事件，這也反映出公眾作為與政府、企業并列的第三方的特殊性，即因缺乏對公眾參與環境保護程序方面的相關信息而仍處于相對劣勢。

本質上講，環境污染尤其是水污染的治理與保護，應當視其為公共政策的一種。污染治理中的公眾參與權利包括知情權、決策權和監督權等多重內涵，因此公眾參與應當貫穿于這種公共政策自提出問題、制定決策到執行和評估的全程。但若要實現，首先應解決的還是信息不對稱的問題。因而，要真正鼓勵公眾參與環境污染治理，首先應當注重降低參與成本，包括信息搜尋成本、政策規定的程序帶來的時間成本等等。

對于突發環境污染事件的信息關注方面，有58.5%的被調查者將“政府在做什么”作為信息關注點，緊隨其后的是獲得57.3%比例的“事情發展到什么程度”和44.2%的事情發生的原因。可見在公眾眼中，政府在應對突發環境污染事件時所起的作用仍然是最大的。41.53%的被調查者認為政府的首要職責是第一時間發布信息，排名首位，緊隨其后的是組織實施救援和維持社會安定，分別有31.66%和14.43%的被調查者選擇。以上結果在一定程度上反映了公眾對環境污染事件中的知情權有所認識，但政府主導的思想仍然根深蒂固，或多或少地影響到公眾參與的主動性和能動性。

此外，從問卷上的部分文字反饋和隨機訪談內容了解到，部分市民雖有關注環保和水污染治理的強烈意愿，但實際上對問題的理解還很不透徹。如有被調查者提出“對一切有污染的企業，不管有多大的產值，全部停產治理，不達標堅決取締”的建議，盡管初衷是好的，但因其過于極端和理想化而在實際操作中難以實施。

4結論與反思

4.1基本結論

根據以上分析，得出如下結論：

在松花江水污染狀況方面，近幾年斷面水質監測結果的整體水質情況以Ⅲ類和Ⅳ類最多，與規劃目標仍存在著一定的差距。這說明松花江水污染狀況依舊嚴重，形勢不容樂觀。

在公眾對水污染認識方面，大部分都對松花江的污染狀況有一定的了解，當然也有少數被調查者對于水污染這一概念本身的理解存在偏頗。在宣傳方面，電視和互聯網等方式對公眾影響較大，而公眾對于各方滿意度的調查中媒體的滿意度也成為最高的。

在公眾參與水污染治理方面，大部分被調查者認為政府應承擔主要責任，企業其次，而認為個人應承擔的責任非常小。對于責任的認識自然影響到公眾參與環境保護與污染治理的行動，盡管大多數被調查者都有一定的環境意識，但能夠積極參與到實際保護與治理中的卻寥寥無幾。意識不能化為行動，在很大程度上影響了環境治理和公眾監督的效果。同時，公眾參與的不足也與相關機制和信息缺失密切相關，而且目前許多市民對環境治理的理解仍未深入到足以勝任參與治理工作的程度，這些方面都有待改進。

4.2建議與反思

在公眾參與環境治理的角度看，應當考慮公眾環境意識與實際參與的可能性兩個方面。

從已有文獻報道中可以發現，我國許多地區公眾環境意識中具有很強的依賴政府型特征，本次針對哈爾濱市民的問卷調查結果也表明了類似的特征。公眾普遍認為政府在保護環境方面應負更多的責任，而認為是個人責任的比例則很低。對于這種現狀，政府、企業單位和團體應尋求公眾對環境問題的參與途徑和參與機會，加強個人對環境的關心和責任意識。

當然，僅有意識是遠遠不夠的，要想真正實現公眾參與環境治理，首先應由政府邁出第一步，不僅要做到最新水質監測、企業排污等數據信息的及時對外公開，還要建立一個便利、快捷的公眾參與流程并將其公之于眾，如此等等。同時應意識到，這里強調的公眾參與環境治理，盡管重要但卻不是最根本的環境治理辦法。從本質上說，公眾參與應當被視為環境治理中的間接推動器和加速器，而其直接作用的仍是嚴格的管理制度、污水處理的新技術等核心方面的處理，以及環境治理的整體機制的運轉狀況。

從水污染的角度看，松花江的污染是過去我國重化工業生產布局的后果之一。如何對待和處理沿岸的小化工企業，怎樣將工業布局的劣勢轉化為環境治理的優勢，例如能否借助污水處理的集聚效應實現松花江流域水質的飛躍，都需要進一步的理論探究和實踐經驗。城市生活污水排放和農業面源污染也越來越成為松花江水的主要污染源，未來同樣需要受到重視。

此外，對于政府來說，應該考慮得更為長遠和宏觀。據了解，哈爾濱市自2009年底開始，“市區居民的全部生活用水均來自磨盤山供水工程所調用的水，完全可滿足全市人民的引用需要” 。但外部調水并不是城市發展的長久之計，而且松花江沿線的許多縣市還不能通過這種方式獲得安全的飲用水源。同時沿岸相當部分的農業灌溉用水均為未經處理的松花江水，而且農村生活污水等也往往不經處理直接排放。從這個意義上講，農民對松花江水質的理解可能更為直觀和深刻，因而也值得未來進行研究。

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