依行政執法 促城建檔案事業發展

楊麗萍 林國元 衣思剛

摘要：城建檔案館是一個城市的城建檔案事業的核心和主體，城建檔案行政管理機構的工作必然要圍繞城建檔案館的業務去開展，因此，城建檔案行政管理機構與城建檔案館的業務是不可分，也不能分的。

關鍵字：城建檔案 行政執法

城市建設檔案館是集中統一管理城市建設各類專業檔案的國家專門檔案館。集中保管全市重要的城市規劃、勘察、設計、公用、民用建筑、城市基礎設施管理等重要檔案，在城市規劃、建設、管理乃至經濟建設中發揮了重要作用。從八十年代以來，全國各市先后設立了城建檔案館，是市政府下屬的科技事業單位，本身不具備行政管理職能。但在履行城建檔案館法定職能的過程中，因為沒有行政管理職能，城建檔案館工作的開展遇到很大困難。

1998年前，由于受城建檔案保證金制度制約，建設單位能夠在工程竣工驗收后主動向城建檔案館報送城建檔案。1998年以后，國家取消了檔案保證金，在缺乏有效制約的情況下，如何保證城建檔案正常移交歸檔，成為擺在各地城建檔案館面前的一個重大課題。

一、城建檔案依法管理工作存在的主要問題

（一）城建檔案法制意識、責任意識有待提高。個別單位主管部門對城建檔案工作認識不到位，重視程度不高，部分建設、施工單位建立城建檔案不完善，應當立卷歸檔的文件材料沒有及時收集、歸檔，散存在部門的現象比比皆是。

（二）建設系統各行業主管部門協調配合不夠。在道路、管線、住宅小區工程的規劃許可、施工許可、規劃核查、竣工驗收等環節上，規劃部門、建設部門、管線產權單位、檔案管理機構就管線竣工測繪、檔案收集移交沒有協調一致，造成管線檔案分散保管甚至缺失，給城市規劃建設管理工作帶來很大麻煩，給城市安全留下不應有的隱患。

（三）城建檔案執法工作還不到位。沒有將城建檔案法規規章納入城鄉規劃管理、工程質量安全、建筑市場、房地產市場等執法檢查的內容，對各類工程檔案的違法違規行為依法及時查處不夠，實質性處罰偏少、偏輕。

（四）城建檔案工作基礎亟待強化。一些單位保管條件不符合要求，檔案庫房和基本的防護設施欠缺，有的還存在安全隱患。

二、設立城建檔案管理處的積極作用

依法治檔首先要從加強法規建設入手，為此，各地城建檔案管理部門做了許多有益的探索。要求各建設單位在工程開工前必須到所在地城建檔案館（室）簽訂《報送工程竣工檔案責任書》，但制度的落實情況卻不容樂觀，移交滯后或不移交時有發生。

以前城建檔案館管理全市城建檔案是以委托授權的組織部門，雖然在委托范圍內也可以行使國家行政職權，實施某些行政行為，但它們不能以自己的名義對外開展活動、承擔法律責任。而是以委托它的行政機關的名義實施的，因而被委托的組織不屬于行政主體。為改變此局面，特別是大中城市城建檔案館都相繼增掛“城市建設檔案管理處”或“城市建設檔案管理辦公室”的牌子，賦予城建檔案館事業機構以行政管理權，履行市政府管理城建檔案工作專門機構的職能。

青島市機構編制委員會以青編辦字【2009】127號通過了關于市城建檔案館加掛市城市建設檔案管理處牌子的批復。城建檔案管理處成立是我市城建檔案事業發展史上的又一重要里程碑，更加突出了城建檔案管理的行政職能，標志著我市城建檔案管理工作將步入一個新的發展時期，也是我們真正落實建設部明確提出：“全面履行城建檔案事業和城建檔案保管利用兩種職能”的具體體現。扭轉過去過分依賴城建檔案保證金的約束作用，忽視依法治檔的局面，著重依靠法制手段，城建檔案服務城鄉建設，服務全社會的功能將更為突出，必將較大的推動我市城建檔案事業的發展。

實行“兩塊牌子，一套機構”歸口市建設行政管理部門管理，業務上受市檔案行政管理部門指導。這是目前全國各城市大多采用的管理模式，它有以下優點：第一、符合城建檔案按專業管理的原則，體現城建檔案工作與城市建設工作密不可分的關系，同時管理機構也有適當的行政權威；第二，行政、事業機構合一，符合“精簡、高效”的機構設置原則，更有利于城建檔案工作統一標準、統一要求，也有利于相互間的協調配合與工作安排。第三，有利于城建檔案歸口建設部門管理，檔案行政管理部門對城建檔案工作的監督、指導，使城建檔案工作既有專門機構去具體落實、具體管理。城建檔案館負責城建檔案工作日常的具體管理，城建檔案管理處負責加強城建檔案的立法和執法，查處檔案違法現象與行為。

三、行政執法的措施及成果

我們依照國家《檔案法》、《城鄉規劃法》、《建設工程質量管理條例》中對建設工程檔案的歸集管理規定，建設部《城市建設檔案管理規定》和《城市地下管線工程檔案管理辦法》。2009年以來，山東省政府頒發《山東省房地產開發項目竣工綜合驗收備案辦法》（魯建發[2009]11號）、并在《關于切實做好住房城鄉建設檔案工作的意見》（魯建發[2010]7號）中對工程檔案作了明確規定。在運用行政執法權的過程中，我們不斷拓展依法治檔的思路，著重從以下幾個方面加大執法力度：

1、規范建筑市場檢查

2008年我館首次參加了市建管局組織的全市建筑市場執法檢查，對市內四區在建項目約150個工程的檔案情況進行摸底檢查。有了城建檔案管理處后，便以獨立執法主體形式執法，對違法違規在建項目下達《檔案責令整改通知單》，在一定程度上，增強了建設、施工、監理單位的城建檔案意識，規范了各單位的檔案管理。

2、檔案員培訓

歷年來，我館在全市范圍內實行建設工程檔案人員業務培訓，不僅提高了工程檔案管理人員的素質，從源頭上加強城建檔案管理工作，促進了城建檔案歸檔質量的提高。

3、積極落實"兩書一證"

實行《建設工程檔案移交合同書（責任書）》、《建設工程檔案預驗收意見書》和《山東省建設工程檔案合格證》（簡稱"兩書一證"） 制度，將城鄉建設檔案歸集納入工程建設程序，在規劃許可、施工許可、竣工驗收備案、房屋產權初始登記等關鍵環節嚴格把關，使檔案齊全、完整、準確進入城建檔案館集中保管，服務于城鄉規劃建設管理和經濟社會發展的重要保證。青島市建委在市行政審批大廳施工許可窗口代辦"建設工程竣工檔案移交合同書"，將"建設工程竣工檔案驗收意見書"作為申報竣工驗收備案的必備要件，魯建發[2009]11號文件下發后，市國土房管局將《山東省建設工程檔案合格證》作為辦理房屋產權初始登記的必備要件，市區正規報建工程竣工檔案歸集進館率達到100%。

4、規范執法公開、細化量化

青島市城建檔案館對行政執法進行了梳理，對行政處罰裁量權細化量化，并在全市行政執法網絡平臺上公開。我們可以對工程已經竣工、檔案卻遲遲未移交歸檔的建設單位下達《建設行政責令改正通知書》，責令其限期交檔，對逾期仍拒不移交工程檔案的，還可以按照有關規定，處以相應數額的罰款。

總之，城建檔案管理工作，涉及到多個方面的因素，只有各個方面齊抓共管，才能使這項迫切而又艱巨的工作取得明顯成效，而城建檔案行政執法，又將大大加快城建檔案依法治檔的進程，促進城建檔案事業的深化、發展。