通渭縣易地扶貧搬遷項目實施情況的調查與思考

胡梅芳

一、通渭縣易地扶貧搬遷項目的實施情況及取得的成效

通渭縣地處甘肅中部，屬隴中黃土丘陵溝壑區，全縣近一半農村群眾生活在貧困干旱山區，土地貧瘠，人畜飲水、上學就醫困難，農民收入主要依靠種植糧食作物，生產方式落后，產量低，加之干旱、洪暴等自然災害頻繁發生，農民人均收入長期低而不穩，貧困面居高不下。多年來，在中央、省、市各級黨委和政府的大力關心與支持下，全縣扶貧開發取得了較好成績， 2010年，全縣常住人口45.73萬人，有貧困人口2.2萬戶10.92萬人，占總人口數的26%，其中絕對貧困人口0.38萬戶1.71萬人（年收入685元以下），占總人口數的4%，分布在全縣的18個鄉（鎮）、332個村民小組；低收入人口1.86萬戶9.21萬人（年收入685-956元），占總人口數的21.8%，脫貧解困任務十分艱巨。

近年來，通渭縣委、縣政府把扶貧開發作為全縣的一項重點任務，圍繞 “一體（整村推進項目建設）兩翼（勞動力轉移培訓和產業化扶貧）” 扶貧開發工作戰略，堅持以開發式扶貧為主，救助式扶貧為輔的方針，以連片扶貧攻堅、整村推進扶貧、勞動力轉移培訓、產業化扶貧、社會幫扶為重點措施，增強貧困鄉村的可持續發展能力。針對偏遠落后不適宜生存區域的貧困人口，以縣內就地轉移為重點，實施移民扶貧搬遷，確保搬遷群眾“搬得出、穩得住、能致富”。

通過搬遷前后的對比，易地扶貧搬遷的實施成效比較明顯：一是搬遷戶的居住條件得到了改善。全縣已建成搬遷點4處、住宅742套66780平方米，即將建成的有5處、正建的有5處， 14個搬遷點上，人均住房10平方米以上，極大的改善了搬遷群眾的居住環境，同時其生產生活方式也發生了根本性的變革。二是基礎設施得到了加強。安置區共建成人飲工程11處，鋪設自來水管3.1萬米，自來水入戶率達100%；架設高低壓線路1.1萬米，農電入戶率達100%;修建鄉村道路110公里；改建校舍5500平方米；新建村衛生所11處330平方米。這些基礎設施的改善，有效解決了搬遷群眾吃水難、行路難、看病難、子女上學難等問題。三是保護了生態環境。搬遷前搬遷戶在貧瘠的坡耕地上掠奪式經營，造成水土流失，生態惡化；搬遷后，結合退耕還林、封山禁牧，通過對遷出區宅基地、部分耕地進行生態恢復，改善了生態環境，減少了水土流失，增強了農業抵御自然災害的能力。

二、存在的困難和問題

(一)搬遷農戶的耕地落實比較困難。實施易地搬遷項目的前提條件是安置地要有水土資源承載能力，至少要為搬遷農戶人均提供1畝基本農田。但我縣現有耕地在“包產到戶”時已全部劃分到農戶，機動地很少，可開發土地資源奇缺，且條件較好的安置區往往人口也相對稠密，人均耕地面積少，從現有農戶中調劑一部分耕地給搬遷戶困難很大，且容易引發一些矛盾，影響社會穩定。

(二)部分群眾因循守舊的思想嚴重。“金窩銀窩不如自己的土窩”，故土難離，滿足于現狀，思想觀念保守陳舊，盡管安置區的條件相對優越，他們仍然不愿意搬遷。比如我縣2009年在寺子鄉實施的易地搬遷項目，安置區位于寺子鄉政府附近的義隴河畔，政府為了解決搬遷農戶的耕地問題，將原寺子農場的 320畝耕地無償劃撥搬遷農戶耕種，同時又先后實施了兩個淤河增地項目，新增耕地1200畝，搬遷戶人均擁有1.58畝水澆地，條件非常優越。

(三)對實施易地搬遷項目的困難估計不足。實施易地搬遷項目是一項系統工程，涉及到經濟社會的方方面面，需要協調解決的矛盾和問題很多，除了政府的“滿腔熱情”外，還要發動群眾積極參與，但在調查中我們發現不少鄉鎮開始時對國家的政策宣傳不到位，一廂情愿地爭項目，搞項目，而搬遷群眾對該項目的期望值太高，“等、靠、要”的思想嚴重，希望政府能夠解決所有的問題，對自籌資金和入住后的困難沒有思想準備，甚至產生誤解，導致項目實施時部分群眾不支持、不配合，鄉政府感到很委曲，很無奈，影響了爭取和實施項目的積極性。

(四)部分試點工程建設標準太高。易地搬遷項目是一個扶貧項目，扶貧對象就是那些生活在自然條件極為惡劣、缺乏基本生存條件地區的群眾，它的建設原則就是“政府引導，群眾自愿，政策協調，講求實效”。

三、對今后通渭實施易地扶貧搬遷項目的建議

易地扶貧搬遷作為一項綜合性扶貧措施，其主要目標是通過加強貧困地區基礎設施建設，改善基本的生活生產條件，從根本上提高群眾的自我發展能力，實現搬遷群眾“搬得出，穩得住，能致富”是該項目成功的關鍵。為了今后更好地實施好這項“德政工程”、“民心工程”，特提出如下建議：

(一) 強化政策保障，突出解決搬遷戶的耕地問題。由于易地扶貧搬遷項目還處于試點階段，其制度主要體現在2004年省上制定的《甘肅省易地扶貧搬遷試點工程實施意見（試行）》和《甘肅省易地扶貧搬遷試點工程管理辦法（試行）》中，制度保障比較滯后，特別在解決搬遷戶的耕地問題上，《實施意見》規定，“對原有農戶耕地進行調整的，要在確保原有農戶基本農田的基礎上，在原有農戶自愿的前提下，依法進行調整并辦理相關手續”。這在實際操作中難度非常大，原有農戶耕地自愿進行調整的幾乎沒有，強制調整既無政策依據，對安置區原住民也有失公平。

(二)提高補助標準，減輕群眾負擔。由于各地的自然環境、貧困程度、經濟發展水平等不同，其工程建設牽扯面多，成本差異較大，國家在易地搬遷項目補助中投資十分有限，只能勉強維持移民的基本生存問題，很難解決搬遷群眾致富和長遠發展問題。

(三)突出群眾在易地扶貧搬遷中的主體地位。堅持群眾選擇、群眾管理、群眾監督、群眾受益的原則，在制定實施方案和方案實施的過程中，要充分尊重群眾的知情權、選擇權、管理權和監督權。方案的制定和實施的每一個環節都必須是群眾廣泛參與、公開與透明的，方案的制定和實施的過程就是群眾選擇、管理、監督和受益的過程，其落腳點是群眾受益、村域經濟社會協調發展。

(四) 處理好“整體搬遷”和“自愿搬遷”之間的矛盾。堅持政府引導、群眾自愿、政策協調、注重實效的原則。易地扶貧搬遷是一項涉及千家萬戶，政策性強、操作難度大的系統工程，一定要把搬遷群眾的利益放在首位，充分考慮當地實際，采取自下而上、自上而下反反復復的方式，搞好政策協調，注重實效，有序進行。

(五)積極整合項目，完善配套設施。堅持整合項目、各有側重、相互支撐、整體受益的原則。要圍繞穩定解決溫飽的目標，注重可持續發展戰略，積極整合基礎設施、社會事業、災民建房和扶貧產業開發等項目資金，集中向安置區傾斜，一次規劃，分步實施，突出重點，整體推進。

(六)突出建設重點，提高投資效益。堅持搬得出、穩得住、能致富的原則。在保證必要的生活設施的基礎上，重點改善生產條件。要先行開展土地開發和水、電、路、學校、醫療等公共設施建設，然后進行搬遷。

參考文獻：

1、通渭縣統計局編《通渭縣2009年統計年鑒》

2、甘肅省《易地扶貧搬遷試點工程實施意見（試行）》

3、甘肅省《易地扶貧搬遷試點工程管理辦法（試行）》